Lietuvos laisvosios rinkos institutas Europos Sąjungos Lisabonos darbotvarkės ir jos poveikio Lietuvai įvertinimas

Transcription

1 Lietuvos laisvosios rinkos institutas Europos Sąjungos Lisabonos darbotvarkės ir jos poveikio Lietuvai įvertinimas Ekonominės ir socialinės politikos sričių integracijos poveikio analizė Vilnius

2 Turinys ĮŽANGA... 3 I LISABONOS STRATEGIJOS PRISTATYMAS... 4 II TYRIMO METODIKA... 7 III LISABONOS DARBOTVARKĖS ĮVERTINIMAS Ekonominė politika Verslumas Užimtumas Makroekonominė politika Socialinė politika Švietimas ir mokslas Socialinės apsaugos sistemos Socialinė sanglauda Darni plėtra Apibendrinimas IV ES LISABONOS DARBOTVARKĖS POVEIKIO LIETUVAI ĮVERTINIMAS Ekonominės politikos koordinavimo poveikio analizė Verslumas Užimtumas Makroekonominė politika Apibendrinimas Socialinės politikos koordinavimo poveikio analizė Švietimas ir mokslas Socialinės apsaugos sistemos Socialinė sanglauda Darni plėtra Apibendrinimas IŠVADOS IR REKOMENDACIJOS BIBLIOGRAFIJA

3 ĮŽANGA Ši studija yra atlikta Europos Komiteto prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės užsakymu, vykdant Derybų su ES ir Lietuvos dalyvavimo ES institucijų veikloje koordinavimo bei Lietuvos stojimo į ES socialinių ir ekonominių pokyčių tyrimo programą. Ją taip pat bendrafinansavo Danijos užsienio reikalų ministerijos vietinės priešstojiminės paramos programa. Studijoje yra pristatomi ir įvertinami ES Lisabonos strategijos tikslai ir uždaviniai ekonominės politikos, vidaus rinkos ir socialinės politikos srityse, įvertinamas šių priemonių aktualumas ir tikėtinas poveikis Lietuvos ekonomikai ir visuomenei, pateikiamos išvados ir siūlymai dėl strategijos uždavinių aktualumo ir Lietuvos prioritetų. Studijoje pirmiausia pristatoma Lisabonos strategija, trumpai aptariama tyrimo metodika, o daugiausia dėmesio yra skiriama pasirinktų Lisabonos strategijos sričių analizei bei jų aktualumo ir poveikio Lietuvai įvertinimui. Studijos autoriai dėkoja Jonui Čičinskui, Algiui Krupavičiui, Sauliui Kolytai bei studijos projekto pristatymo Europos Komitete lapkričio 26 d. dalyviams už pastabas ir pasiūlymus. Gruodžio 4 d., 2003 m. 3

4 I DALIS LISABONOS STRATEGIJOS PRISTATYMAS Lisabonos strategija buvo priimta 2000 m. Europos Sąjungos viršūnių susitikime Lisabonoje. Paprastai Lisabonos strategija apibūdinama pateikiant svarbiausią jos tikslą pasiekti, kad Europos Sąjunga per dešimtmetį taptų konkurencingiausia ir dinamiškiausia žinių pagrindu augančia ekonomika pasaulyje, kurioje būtų suderinta darni ekonominė plėtra su didesniu ir geresnės kokybės užimtumu ir tvirtesne socialine sanglauda 1. Ši formuluotė atspindi ir pagrindinius strategijos akcentus konkurencingumą ir ekonominį augimą, užimtumą bei socialinę sanglaudą. Prieš pristatant Lisabonos strategijos pagrindinius elementus ir įgyvendinimo priemones, verta aptarti jos atsiradimo motyvus. Vienas iš svarbiausių pačioje strategijoje nurodomų motyvų yra santykinai prasta ES ekonomikos būklė XX a. pabaigoje lyginant ją su JAV ekonomika. Konkrečiai pateikiami tokie rodikliai kaip BVP vienam gyventojui, užimtumas bei produktyvumas, kuriais ES atsilieka nuo JAV. Be to, pabrėžiama, jog ES taip pat atsilieka ir verslumu, inovacijomis ir technine pažanga. Atsilikimas nuo JAV bei poreikis šį atsilikimą mažinti yra vienas iš pagrindinių motyvų, kuriuo grindžiamos siūlomos struktūrinės reformos, skirtos sudaryti geresnes sąlygas rinkai veikti (pavyzdžiui, mažinti įėjimo į rinką kliūtis, sudaryti sąlygas lankstesniems darbo santykiams ir pan.). Kitas pačioje strategijoje įvardinamas motyvas poreikis reaguoti į pasaulyje vykstančius globalizacijos procesus, augančią konkurenciją bei technologinę pažangą, ypač žinių ekonomikos plėtrą. Pastaroji laikoma viena iš priemonių ES įmonių konkurencingumo augimui. Investicijoms į informacines technologijas bei inovacijų augimui skiriama nemažai dėmesio pačioje strategijoje ir su ja susijusiuose siūlymuose. Žvelgiant į ES vykstančius integracijos procesus, taip pat galima teigti, jog Lisabonos strategijos priėmimas turi ir svarbią politinę reikšmę, bandant suteikti postūmį tolesnei integracijai m. įvedus eurą bei aiškėjant ES plėtros perspektyvoms, ES darbotvarkėje iškilo poreikis naujam projektui, galinčiam sutelkti ES valstybes nares ir interesų grupes, o siekis kelti ES konkurencingumą, kad ir kaip plačiai jis būtų formuluojamas, gerai atitinka tokį poreikį. Be to, Lisabonos strategijos rengimo metu (2000 m) ES ekonomika augo gana sparčiai, nepaisant santykinai didelio nedarbo bei kai kurių kitų už JAV prastesnių rodiklių. Gera ekonominė padėtis taip pat suteikė tinkamą progą ekonominėms reformoms, kurioms dažnai yra reikalingi papildomi ištekliai. Galiausiai, kaip bus iliustruojama kitose šio tyrimo dalyse, pati strategija atspindi ES politinių idėjų ir interesų įvairovę ir šiuo atžvilgiu yra labai tipiškas ES dokumentas, kuriame sau artimų idėjų gali rasti skirtingų pakraipų vyriausybių, interesų grupių ir pačios Europos Komisijos atstovai. Ekonominio augimo bei konkurencingumo derinys su socialine sanglauda ir darnia plėtra apima pačius įvairiausius tikslus ir ekonominės politikos receptus. Ir nors tai labai padidina tikimybę, kad iškelti tikslai (ar kai kurie iš jų) liks neįgyvendinti, Lisabonos strategijos įvairovė ir platumas suteikia politikams ir Europos Komisijai gerą galimybę naudotis ja patraukiant visuomenės dėmesį ir siekiant valstybių vidaus politikos tikslų pateisinant reikiamas reformas (pavyzdžiui, darbo santykių srityje) arba nukreipiant dėmesį nuo politiškai jautrių klausimų (pavyzdžiui, Bendrosios žemės ūkio politikos reformos). Kai kurių vertintojų nuomone, šis siekis suderinti ekonomines reformas, skirtas konkurencingumo augimui, su socialinės sanglaudos ir stabilumo išlaikymu, taip pat atspindi norą rasti trečiąjį kelią, kurio idėja yra gana 1 Lisbon European Council, Presidency Conclusions, March

5 populiari tarp savito Europietiško gerovės kapitalizmo modelio propaguotojų 2. Kitaip sakant, Lisabonos strategiją galima laikyti bandymu politiškai įprasminti norą suderinti ir liberalizavimą bei struktūrines reformas, reikiamas spartesniam ekonominiam augimui, ir išlaikyti esamą dosnų socialinės apsaugos valstybėse narėse lygį. Toks siekis iš karto kelia daug konceptualių klausimų dėl jo pagrįstumo ir įgyvendinamumo, kurie bus aptarti kituose skyriuose. Lisabonos strategijos sritys. Lisabonos strategija apima daug tarpusavyje susijusių sričių, kurios pateiktos dviem stambiom grupėm. Tai: 1. Perėjimas prie konkurencingos, dinamiškos žinių ekonomikos: informacinė visuomenė visiems; Europos tyrimų ir inovacijų erdvės sukūrimas; Inovacinio verslo, ypač SVĮ, steigimui ir plėtrai palankios aplinkos sukūrimas; Ekonominės reformos, skirtos baigti kurti pilnai veikiančią vidaus rinką; Efektyvios ir integruotos finansinės rinkos; Makroekonominės politikos koordinavimas: fiskalinis konsolidavimas, viešųjų finansų kokybė ir gyvybingumas; 2. Europos socialinio modelio modernizavimas, investuojant į žmones ir kuriant aktyvią gerovės valstybę: Mokymasis gyventi ir dirbti žinių visuomenėje; Daugiau geresnių darbų Europai: aktyvios užimtumo politikos vystymas; Socialinės apsaugos modernizavimas; Socialinės sanglaudos skatinimas. Pats Lisabonos strategijos įgyvendinimo metodas taip pat suteikia daug erdvės ekonominės politikos skirtumams kiekvienoje valstybėje narėje. Šiuo atžvilgiu Lisabonos strategiją galima vertinti kaip santykinai naujos ES politikos įgyvendinimo priemonės atviro koordinavimo metodo įtvirtinimą. Atvirą koordinavimo metodą sudaro keletas elementų: lyginamųjų gairių ir kiekybinių ekonominės politikos tikslų nustatymas, keitimasis geriausia praktika siekiant iškeltų tikslų, ir reguliarus įgyvendinamos politikos rezultatų vertinimas 3. Šitaip kiekvienos valstybės narės institucijos, siekdamos iškeltų tikslų, keičiasi informacija apie vykdomą politiką su kitomis šalimis, įvertina vienos kitų pasiekimus ir geros praktikos pavyzdžius, o Europos Komisija reguliariai pateikia lyginamuosius valstybių narių politikos rezultatų vertinimus ir teikia rekomendacijas dėl tolesnių priemonių ir uždavinių. Lisabonos strategijos įgyvendinimo pažangą kiekvieną pavasarį įvertina ES viršūnių taryba, kurios darbotvarkėje tai būna vienas iš svarbiausių klausimų. Atviro koordinavimo metodo taikymas ES nėra naujas jis jau anksčiau pradėtas naudoti socialinės politikos koordinavimo srityje. Tačiau tik Lisabonos strategijoje jam pirmą kartą buvo suteikta pagrindinė vieta. Tai lėmė, viena vertus, ekonominės politikos kompetencijų tarp ES ir valstybių narių santykis, nes didžioji dalis Lisabonos strategijoje esančių klausimų (išskyrus su vidaus rinkos kūrimu susijusius reikalus) priklauso valstybių narių kompetencijai ir todėl čia Europos Komisija negali naudotis įprastomis Bendrijos teisinėmis priemonėmis direktyvomis ar reglamentais. Be to, atvirojo koordinavimo metodo, kuris grindžiamas rekomendacinio pobūdžio priemonėmis, pasirinkimas taip pat 2 The Lisbon European Council and the Future of European Economic Governance. - ECSA Review. 13:3. Summer P. 2. Trečiojo kelio idėją palaikantys argumentai yra išdėstyti, pavyzdžiui, Martens, H. The Liberalism and Regulation A European Model? The European Policy Center. 28 May, Apie atviro koordinavimo metodą galima pasiskaityti Hodson, D., Maher, I. The Open Method as a New Mode of Governance, Journal of Common Market Studies. Vol. 39. No. 4. November P ; Radaelli, C. The code of conduct against harmful tax competition: open method of coordination in disguise?, Public Administration. Vol. 81. No P ; Wincott, D. Beyond social regulation? New instruments and/or a new agenda for social policy at Lisbon?, Public Administration. Vol. 81. No P

6 rodo norą eiti trečiuoju arba vidurio keliu tarp visiško politikos priemonių harmonizavimo Europos lygiu ir nacionalinės politikos autonomijos. Tikėtina, jog toks pasirinkimas iš dalies susijęs ir su būsima ES plėtra, po kurios gana pastebimai išaugs ES valstybių narių ekonominė, politinė, kultūrinė įvairovė. Padidėjus įvairovei politikos harmonizavimas taps dar sudėtingesniu (ir kai kam neproporcingai brangiu). Iš dalies dėl to Europos Komisija pastaraisiais metais akcentuoja lankstesnių reguliavimo formų taikymą ES (ir šiuo siūlymus yra išdėsčiusi Baltojo knygoje dėl Europos valdymo) 4. Tuo pačiu galima spėti, jog Europos Komisija ir kai kurių valstybių narių politikai tikisi, kad politikos koordinavimas apsaugos nuo vidaus rinkos fragmentacijos ir Europos integracijos procesų susilpnėjimo po ES plėtros. Taigi, Lisabonos strategijos įgyvendinimas vyksta (arba turėtų vykti) Europos Komisijai siūlant tokius strateginio planavimo dokumentus kaip Bendrosios ekonominės politikos gairės, Europos užimtumo gairės bei Vidaus rinkos strategija, kurių trukmė neseniai prailginta iki trijų metų, ir vertinant strategijos įgyvendinimo pažangą, valstybėms narėms kreipiant savo ekonominę politiką iškeltų strateginių tikslų linkme ir reguliariai atsiskaitant Europos Komisijai ir Tarybai, o Europos viršūnių tarybai kiekvienų metų pavasarį aptariant ir tvirtinant strategijos įgyvendinimo įvertinimus, nustatant tolesnes jos gaires įtrauktose srityse. Europos Komisija dėl didžiosios daugumo strategijoje numatytų priemonių gali teikti tik rekomendacijas valstybėms narėms, į kurias pastarosios formaliai neprivalo atsižvelgti. Todėl pagrindinės (be ekonominių motyvų) paskatos valstybėms narėms siekti Lisabonos strategijoje iškeltų tikslų šiuo atveju yra ne galimos sankcijos už ES normų nesilaikymą (kurios yra taikomos nesilaikant privalomą pobūdį turinčių ES teisės normų reglamentų ar direktyvų), bet grėsmė būti viešai įvardintoms atsiliekančiomis šalimis. Tačiau tikimasi, jog Europos Komisijos (bei ekspertų ar nevyriausybinių organizacijų) kritiniai vertinimai turės ne simbolinį poveikį ir paskatins atsiliekančių valstybių vyriausybes labiau atsižvelgti į strategijoje numatytus tikslus, vykdant vidaus ekonominę politiką. Pastebėtina, jog gana ilgas dešimties metų strategijos įgyvendinimo periodas taip pat gali suteikti stabilumo valstybių narių ekonominei politikai, keičiantis vyriausybėms. Kitaip sakant, kai kurių analitikų manymu ilgas Lisabonos strategijos laiko horizontas, kuris yra daug ilgesnis už tipinį periodą nuo rinkimų iki rinkimų, turėtų padėti išvengti trumpalaikių politinių motyvų poveikio ekonominėms reformoms ir sustiprinti jų tęstinumą 5. Tačiau įvertinant strategijoje įtrauktų klausimų apimtį ir įvairovę, galima teigti, jog galiausiai nuo pačių valstybių narių vyriausybių priklausys, kiek numatytos priemonės ir jų įgyvendinimo grafikas bus naudojami kaip paskata ekonominių reformų vykdymui (kartais naudojant Briuselį kaip atpirkimo ožį), o kiek jie liks tik politinės retorikos priemone, kuria manipuliuos įvairių pakraipų partijos. Praėjus trims metams, daugelis vertintojų (įskaitant ir pačią Europos Komisiją) vis dėlto labai santūriai vertina Lisabonos strategijos įgyvendinimo rezultatus ir pasigenda politinių įsipareigojimų pavertimo realiais pasiekimais (apie vertinimus plačiau kalbama tolesniuose skyriuose) 6. 4 Commission of the EC. European Governance, A White Paper, Brussels COM(2001) Goetschy, J. The European Employment Strategy. - The Lisbons European Council and the Future of European Economic Governance. - ECSA Review. 13:3. Summer P Naujausi Lisabonos strategijos įgyvendinimo vertinimai pateikti Murray, A., The Lisbon Scoreboard III. The Status of Economic Reform in the enlarging EU, London: Center for Economic Policy Reform, March

7 II DALIS TYRIMO METODIKA Bet kokie viešosios politikos ar ji būtų vykdoma ES, ar valstybių narių lygiu vertinimai yra prasmingi ir naudingi tik tada, kai jie atliekami vadovaujantis nuoseklia metodika. Tiesa, dažnai ir Lisabonos strategiją vertinantys darbai ir Europos Komisijos siūlymai išsamiai nepristato naudojamos siūlomų viešosios politikos priemonių vertinimo metodikos, nors ir esama išimčių 7. Tačiau vertinimo metodikos pristatymas, jos taikymo ypatumai šiuo atveju yra naudingi ir norint nuosekliai išnagrinėti pasirinktas Lisabonos strategijos sritis bei jų diegimą Lietuvoje, ir suteikiant tvirtesnį pagrindą tolesnėms diskusijoms Lietuvoje apie Lisabonos strategijos priemonių poveikį. Pristatant tyrimo apimtį, reikia pabrėžti keletą dalykų. Pirma, Lisabonos strategija apima labai platų įvairių ekonominės politikos klausimų ratą, kurio specifinės sritys dažnai persidengia tarpusavyje. Pavyzdžiui, užimtumo politika yra priskirtina ir prie ekonominės politikos ir prie socialinės politikos. Tą patį galima pasakyti ir apie vidaus rinkos priemones. Tai apsunkina Lisabonos strategijos klausimų sisteminimą. Tiesa, Europos Komisija kaip analitinį pagrindą dažnai naudoja taip vadinamą uždarą ratą ekonominė politika, orientuota į augimą ir konkurencingumą, socialinė politika, orientuota į socialinę sanglaudą ir užimtumo politiką, orientuotą į užimtumo lygį ir kokybę 8. Komisijos nuomone, šios trys sritys yra pozityviai susijusios tarpusavyje ir veiksmai vienoje iš jų turi teigiamą poveikį kitoms. Pavyzdžiui, ekonominis augimas bei subalansuoti valstybės finansai yra būtini socialinei sanglaudai ir užimtumui, o tikslinė socialinė apsauga padeda geriau prisitaikyti prie pokyčių rinkoje. Kitaip sakant, tai bandymas konceptualizuoji trečiąjį Europos kelią, kuriuo siūloma eiti Lisabonos strategijoje. Vis dėlto toks skirtingų ekonominės politikos priemonių derinimas yra panašesnis į norų sąrašą, nei į analitinį modelį. Abejotina, ar galima išvengti prieštaravimų tarp siekio sukurti sąlygas spartesniam ekonominiam augimui (kuris pirmiausia priklauso nuo konkurencijos ir lankstumo), ir tokio socialinės apsaugos modelio išlaikymo, koks šiuo metu egzistuoja daugelyje ES valstybių narių. Ir konceptualiai, ir empiriniu atžvilgiu sunku sutaikyti skirtingus tikslus (ypač ekonominį augimą ir stabilumą), priskiriamus toms pačioms Lisabonos strategijos priemonėms. Esant prieštaravimams tarp siekiamų politikos tikslų, dažnai politikos įgyvendinimas būna nesėkmingas ir apsiriboja tik retorika, kuri neatneša laukiamų rezultatų. Todėl vienas iš svarbiausių vertinimo kriterijų, kuris taikomas šiame tyrime yra skirtingų strategijoje numatytų tikslų ir priemonių tarpusavio suderinamumas (arba nuoseklumas). Suderinamumas yra suprantamas kaip ryšys tarp skirtingų Lisabonos strategijos tikslų ir konkrečių uždavinių. Vienų tikslų siekimas gali apsunkinti kitų tikslų įgyvendinimą arba kaip tik prisidėti prie jų. Be to, vienos priemonės, numatytos konkretaus tikslo siekimui gali prieštarauti kitoms į tą patį tikslą nukreiptoms priemonėms. Siūlomas priemones taip pat galima vertinti ne tik santykyje su kitomis priemonėmis, bet ir jų efektyvumo bei tikslingumo atžvilgiu. Efektyvumas parodo priemonėms įgyvendinti reikiamų sąnaudų 7 Vienas iš nedaugelio ekspertų parengtų Lisabonos strategijos priemones įvertinančių tyrimų aiškiai pristato naudojamą vertinimo metodiką, nors jos taikymas tolesniame tyrime nėra visiškai aiškus (žr. Sapir. A. et al. An Agenda for a Growing Europe. Report of an Independent High-Level Study Group established at the initiative of the President of the European Commision. July 2003). Europos Komisija pastaruoju metu taip pat vis dažniau akcentuoja siūlomų politikos priemonių ex-ante įvertinimą, ir kartais tokie vertinimai pateikiami ir prognozuojant Lisabonos strategijos priemonių poveikį. 8 European Commission, Social Policy Agenda. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM(2000) 379 Final. Brussels P. 6. 7

8 ir jų tikėtinos naudos santykį. Pavyzdžiui, kai kurios socialinės apsaugos priemonės (nedarbo šalpa) gali dėl savo dosnumo daug kainuoti visai ekonomikai (neišnaudoti produktyvūs ištekliai). Tiesa, neefektyvios priemonės nebūtinai yra netikslingos, kadangi politinių sumetimų vedami ar ieškodami kompromisų, politikai dažnai įgyvendina ekonominiu atžvilgiu ne pačias efektyviausias priemones. Suprantama, jog siūlomų viešosios politikos priemonių efektyvumo neįmanoma įvertinti be jų ekonominio poveikio įvertinimo. Todėl konkrečios analizuojamos Lisabonos strategijos priemonės yra analizuojamos, atsižvelgiant į jų tikėtiną poveikį, tuo remiantis jų suderinamumą su kitomis priemonėmis ir galiausiai tikslų įgyvendinamumą. Šie kriterijai taip pat naudojami ir analizuojant Lietuvoje numatytas Lisabonos strategijos įgyvendinimo priemones. Kaip matysis iš analizės, atliktos kitose darbo dalyse, strategijoje siūlomi uždaviniai (ir priemonės, kai jos yra įvardinamos) dažnai yra labai skirtingo pobūdžio, jie apima ir veiksmus, ir jų rezultatus, ir norimas pasekmes. Kai kuriais atvejais iš uždavinių suformulavimo lieka neaišku, kam konkrečiai adresuotos siūlomos priemonės ir kas atsakingas už tikslų pasiekimą. Dėl visų minėtų priežasčių, daugiau dėmesio skiriama analitiniams ryšiams ir Lietuvoje planuojamų priemonių įvertinimui. Šiame darbe taikoma analizė yra kokybinė ir į ateitį orientuota analizė (ex-ante vertinimai). Šis pasirinkimas yra grindžiamas pirmiausia pasirinkto analizės objekto ypatumais. Lisabonos strategijoje aptariamų klausimų įvairovė labai apriboja tyrimo gilumą, kuris neišvengiamas gilinantis į detalias ekonomines konkrečių priemonių pasekmes. Nors šiame tyrime apsiribojama keliomis sritimis ekonomine politika, vidaus rinka, kiek ji susijusi su ekonomine politika, ir socialine politika, šios sritys apima labai platų tikslų ir priemonių ratą. Daugelis jose užsibrėžtų konkrečių uždavinių yra bendro pobūdžio, kurių poveikis priklausys nuo konkrečių įgyvendinimo priemonių. Todėl daugiausia dėmesio yra skiriama analitinių ryšių tarp jų aptarimui ir įvertinimui (suderinamumo kriterijus), o patys vertinimai iliustruojami ekonominiais rodikliais. Tuo pačiu reikia atkreipti dėmesį ir į svarbias čia neanalizuojamas sritis ir uždavinius, pavyzdžiui, infrastruktūros projektus bei konkrečias priemones vidaus rinkos kūrimo srityse (elektros energijos, pašto, oro transporto ir kt.). Šie klausimai Lietuvai taip pat bus labai aktualūs, pasinaudojant narystės ES teikiamai privalumais, tačiau išsamiai jų analizei reikėtų skirti atskiras studijas. Darbai skirti Lisabonos strategijos įgyvendinimo analizei taip pat paprastai apsiriboja paukščiukų sudėliojimu ties įgyvendintomis priemonėmis (paprastai tai būna priimti teisės aktai) bei pažangos siekiant numatytų rodiklių (kiekybiškai apibrėžtų gairių (riboženklių) angl. benchmarks) laiko atžvilgiu ir santykinės pažangos tarp ES valstybių narių įvertinimu suranguojant šalis į lyderes ir atsilikėles 9. Šiame tyrime toks rangavimas nėra atliekamas, o tik pateikiamos rekomendacijos Lietuvos institucijoms, surangavus strategijos uždavinius pagal jų aktualumą Lietuvai. ES valstybių narių pažangos įvertinimas neįeina į šio tyrimo rėmus (be to, jį nuolatos atlieka Europos Komisija), o Lietuvą su kitomis stojančiomis šalimis ar ES vidurkiu galima lyginti nebent tik vertinant starto pozicijas, kadangi Lisabonos strategiją Lietuvos vyriausybė tik pradeda įgyvendinti. Su pastaruoju dalyku yra susijęs ir prognozinis analizės pobūdis. Ir ES, ir tuo labiau Lietuvoje, Lisabonos strategijos įgyvendinimas dar nėra įpusėjęs. Be to, tokio pobūdžio ekonominės politikos priemonių, kokių dauguma numatyta strategijoje, poveikis paaiškėja tik praėjus nemažam laiko tarpui (o dažniausiai ir yra priklausomas nuo kitų veiksnių bendro ekonominio nuosmukio ar pakilimo ir pan.). Lengviausiai galima įvertinti tokias priemones, kurios apibrėžiamos kaip nuo ES ar valstybių narių (stojančiųjų šalių) institucijų tiesiogiai priklausantys sprendimai, pavyzdžiui, politikos programos patvirtinimas. Tačiau tai yra tik pirmas žingsnis link priežasčių ir pasekmių grandies, kurios gale yra bendras norimas strategijos poveikis - konkurencingiausia ir dinamiškiausia žinių pagrindu auganti 9 Žr. pavyzdžiui, Murray, A., The Lisbon Scoreboard III. The Status of Economic Reform in the enlarging EU, London: Center for Economic Policy Reform, March 2003, World Economic Forum, The Lisbon Review An Assessment of Policies and Reforms in Europe, Geneva: WEF,

9 ekonomika pasaulyje, kurioje suderinta darni ekonominė plėtra su didesniu ir geresnės kokybės užimtumu ir didesne socialine sanglauda. Apibendrinant, studijoje analizuojami Lisabonos strategijos uždaviniai, kurie yra numatyti Lisabonos ir po jo vykusių pavasarinių ES viršūnių susitikimų išvadose, svarbiausiuose šiai strategijai skirtų Europos Komisijos dokumentuose Bendrosiose ekonominės politikos gairėse, Užimtumo strategijose ir Vidaus rinkos programoje, bei 2003 m. ES viršūnių susitikimui parengtame Europos Komisijos dokumente, atnaujinusio strategijos prioritetines kryptis ir uždavinius. Analizuojami Europos Komisijos uždaviniai, numatyti daugiausia m. laikotarpiui, todėl jais reikia Lietuvoje domėtis jau dabar ir planuoti prioritetinių priemonių įvertinimą ir įgyvendinimą. Lisabonos uždavinių analizė naudojama kaip priemonė įvertinti jų aktualumą ir potencialų poveikį Lietuvai. Kol kas Lietuvoje du svarbiausi Lisabonos strategijos įgyvendinimo dokumentai yra strategijos struktūrinių rodiklių sąrašas ir Lietuvos pozicijos dėl Lisabonos strategijos metmenys, patvirtinti VEIK 2003 m. kovo 17 d. posėdyje. Tačiau jais remtis yra gana sudėtinga, kadangi Lietuvos pozicijos metmenyse yra pritariama daugeliui Lisabonos strategijos prioritetų ir uždavinių, o Lietuvos prioritetų sąrašas yra gana ilgas, apima šešias sritis ir neįvardina jų santykinės svarbos 10. Pastebėtina, jog šiuo metu darbo grupės iniciatyva buvo parengtas su Lisabonos strategija susijusių Lietuvoje vykdomų politikos priemonių sąrašas, kurį sudarė atsakingos institucijos. Be to, su Lisabonos strategijos įgyvendinimu tiesiogiai susijusi 2003 m. balandžio 1 d. sukurtos Valstybės ilgalaikės raidos strategijos įgyvendinimo analizės ir stebėsenos priežiūros komisijos veikla. Šios komisijos, kuri turi prižiūrėti Valstybės ilgalaikės strategijos įgyvendinimą, atsižvelgiant į Lisabonos strategijos nuostatas, iniciatyva, atsakingos Lietuvos institucijos sudarė įgyvendinamų priemonių sąrašą. Tačiau šie sąrašai yra sudaromi tiesiog perrašant Lietuvoje įgyvendinamas politikos priemones (išvardinant net ir tokias priemones kaip tarptautinius susitikimus), tačiau nevertinant Lisabonos strategijoje numatytų tikslų ir uždavinių aktualumo ir tikėtino poveikio. Todėl sąrašai negali būti tinkamu pagrindu lyginamajai Lietuvos politikos, įgyvendinančios Lisabonos uždavinius, analizei. Vertinant Lisabonos strategijos uždavinių aktualumą ir potencialų poveikį, naudojamasi Lietuvos programiniais dokumentais, praktiniais politiniais sprendimais, priimamais Lietuvos Vyriausybėje ir Seime (kurie neretai prieštarauja strategijų ir programų nuostatoms), bei ekonomine statistika Toliau pateikiama analizė yra plėtojama pirmiausia pristatant Lisabonos strategijos bendrus tikslus ir konkrečius uždavinius ekonominės politikos srityje (joje aptariami ir vidaus rinkos uždaviniai). Toliau detaliai analizuojami uždaviniai, numatyti Bendrosios ekonominės politikos gairėse. Antras trečios dalies skyrius skirtas socialinei politikai, ją traktuojant taip pat plačiau, kaip ji yra traktuojama ES dokumentuose. Taikant tokią pačią struktūrą kaip ekonominės politikos atveju pirmiausia pristatomi bendri tikslai, konkretūs uždaviniai pasirinktose srityse, o po to pateikiama tų uždavinių analizė. Ketvirtoje dalyje tos pačios struktūros pagrindu analizuojami Lisabonos strategijos uždaviniai jų aktualumo ir potencialaus poveikio Lietuvai atžvilgiu. Studija baigiama išvadomis bei rekomendacijomis dėl prioritetų Lietuvos institucijoms. Prioritetai yra įvertinami ranguojant išnagrinėtus Lisabonos strategijos uždavinius pagal jų aktualumą ir tikėtiną poveikį Lietuvai. 10 Lisabonos strategijos darbo grupė įvardino šias strategijos įgyvendinimo Lietuvoje prioritetines sritis: darnus vystymasis ateities gerovės vardan; reformos, skirtos sukurti daugiau ir geresnių darbo vietų bei stiprinti socialinę sanglaudą; tinkamų ekonominių sąlygų sudarymas; vieningos rinkos išplėtimas; žinių ekonomikos kūrimas; verslo klimato pagerinimas. 9

10 III DALIS ES LISABONOS DARBOTVARKĖS ĮVERTINIMAS 3.1. Ekonominė politika Apimtis Pagrindiniai Lisabonos strategijos ekonominiai tikslai yra ES ekonomikos ir jos konkurencingumo bei užimtumo augimas m. paskelbtoje strategijoje visi tikslai ir uždaviniai yra suskirstyti į dvi dideles grupes pasirengimą pereiti prie konkurencingos, dinamiškos žinių ekonomikos ir Europos socialinio modelio modernizavimą. Daugelyje su Lisabonos strategija susijusių dokumentų (ES viršūnių susitikimų išvadose ar Europos Komisijos komunikatuose), apibrėžiant ekonominius Lisabonos strategijos tikslus naudojamos šios sąvokos darni plėtra, ekonominis (kartu su socialiniu ir aplinkosauginiu) strategijos ramstis, ekonominis augimas ir naujų darbo vietų kūrimas ir pan. Ši retorika yra ne tik gana neapibrėžta, bet ir nauja, kadangi iki šiol ekonominė politika ir ekonominio augimo bei užimtumo tikslai nepateko į ES kompetenciją. Nors pastarajame dešimtmetyje pradėtas ekonominės politikos (pirmiausia užimtumo politikos) koordinavimo tarp valstybių narių procesas, tačiau ekonominės politikos ES sąvoka iki šiol nėra visiškai aiški. Pavyzdžiui, su valstybių narių tarpusavio prekyba ar konkurencijos politika ir įvairių sektorių politika (energetika, transportas, kt.) susiję klausimai yra paprastai priskiriami ne ekonominei politikai, bet vidaus rinkai. Kita vertus, nemažai su vidaus rinkos įgyvendinimu susijusių klausimų teisės normų perkėlimo gerinimas, įėjimo į rinką susisiekimo srityse klausimai yra aptariami ekonominei politikai, konkrečiai verslumui, skirtose nuostatose. Šiame darbe ekonominės politikos samprata bei į ją patenkančių klausimų ratas yra apibrėžiami pagal ES viršūnių susitikimo dokumentuose pateiktus akcentus. Dalis čia pristatomų temų yra glaudžiai susiję su socialinės politikos bei vidaus rinkos klausimais, tačiau persidengiant šioms temoms neišvengiamai reikia pasirinkti pagrindinius klausimus. Šioje dalyje nagrinėjami tokie ekonominės politikos klausimai: - Verslumas (sąlygų verslumui reikštis sudarymas), - Užimtumas, - Makroekonominė politika. Šios sritys akcentuojamos visuose ES viršūnių susitikimų, skirtų Lisabonos strategijos įgyvendinimo įvertinimui. Be to, pagrindiniai ekonominės politikos koordinavimo ES uždaviniai artimiausiems trims metams yra išdėstyti Europos Komisijos parengtose Bendrosiose ekonominės politikos gairėse, rekomenduojamose valstybėms narėms ir ES 11. Šios gairės sudaro ekonominės politikos koordinavimo ES pagrindą. Jose Europos Komisija yra pasiūliusi bendrus ekonominės politikos uždavinius, susijusius su Lisabonos tikslų įgyvendinimu, ir visai ES, ir kiekvienai valstybei narei. Tarp šių uždavinių yra išskiriama: griežta makroekonominė politika ir ekonominė aplinka, palanki ekonominiam augimui, stipresnė verslumo dvasia ir investicijos į žinias bei inovacijas, geriau veikianti ir konkurencingesnė darbo jėgos, produktų ir kapitalo rinka, būtina ekonomikos lankstumo augimui ir ekonominiam pakilimui. 11 Commission of the European Communities, Commission Recommendation on the Broad Guidelines of the Economic Policy of the Member states and the Community (for the period), Brussels , COM (2003) 170 final. 10

11 Pastebėtina, jog Europos Komisijos nuomone, šios gairės yra aktualios ir naujosioms ES narėms, nors ir planuojama 2004 m. pavasarį peržiūrint jų įgyvendinimą, įvertinti ir jų tinkamumą naujosioms narėms bei galimus specifinius pastarųjų poreikius. Atsižvelgiant į būsimosios ES plėtros svarbą Lisabonos tikslų įgyvendinimui, kurią pastaruoju metu oficialiai pripažino ES ir nuo 2003 m. įtraukė į šį procesą stojančias šalis, kai kurios priemonės jau šiuo metu yra koordinuojamos su būsimosiomis narėmis. Pavyzdžiui, būsimosios narės jau anksčiau (2002 m.) yra pasirašiusios Bendrojo užimtumo politikos prioritetų įvertinimo dokumentus, kuriuose numatytos priemonės yra suderintos su Europos užimtumo strategija ir kurių įgyvendinimą vertina Europos Komisija. Stojančiosios šalys taip pat pristato savo veiksmus, kuriant geresnes sąlygas verslo plėtrai. Makroekonominės politikos rezultatai yra vertinami pagal stojančiųjų šalių vidutinės trukmės ekonominių programų įgyvendinimą. Toliau detaliau aptariamos ES strateginiuose dokumentuose numatytos priemonės ekonominės politikos srityse ir įvertinami iškelti uždaviniai. Po to kitoje dalyje įvertinamas jų įgyvendinimas Lietuvoje Verslumas Vienas iš pagrindinių akcentų ekonominės politikos srityje, kuris taip pat įvardinamas ir kaip vienas iš svarbiausių užimtumo didinimo veiksnių, yra sąlygos reikštis verslumui. ES viršūnių susitikimų išvadose yra reguliariai pabrėžiama keletas su sąlygų verslumui ir įmonėms plėtotis veiksnių: - administracinių ir reguliacinių verslo kaštų mažinimas šalinant biurokratines kliūtis, ypač naujų įmonių kūrimo proceso supaprastinimas; - naujų teisės aktų poveikio įvertinimas, konsultuojantis su įmonėmis bei kitomis suinteresuotomis pusėmis; - glaudesni santykiai tarp verslo ir mokslo įstaigų, kurie sudaryti sąlygas inovacijų augimui. Lisabonos viršūnių susitikime, ES viršūnių taryba suformulavo tokius uždavinius verslumo ir įmonių plėtros srityje, kurie turėtų būti įgyvendinami atviro koordinavimo metodu: - Taryba kartu su Komisija turėtų pradėti nuo 2000 m. vertinti įmonių sukūrimui sunaudojamą laiką ir išlaidas, rizikos kapitalo dydį, baigusiųjų verslo ir mokslo specialybes skaičių ir apmokymų galimybes; - Komisija turėtų parengti komunikatą apie verslią, inovacišką ir atvirą Europą kartu su Daugiamete įmonių ir verslumo programa m.; - Taryba kartu su Komisija turėtų parengti Europos smulkių įmonių chartiją, kuri turėtų paskatinti valstybes nares skirti daugiau dėmesio aplinkos smulkioms įmonėms ir jų poreikių gerinimui; - Taryba ir Komisija turėtų įvertinti Europos investicijų banko bei Europos investicijų fondo finansinius instrumentus, siekiant tikslingiau nukreipti jų lėšas besikuriančio verslo palaikymui, aukštų technologijų bei labai smulkių įmonių ir kitų rizikos kapitalo iniciatyvų palaikymui. Šie uždaviniai vėliau buvo pakartoti kituose trijuose kiekvienų metų pavasarį įvykusiuose ES viršūnių susitikimuose. Šių metų pradžioje Europos Komisija parengė Žaliąją knygą Verslumas Europoje, kurioje akcentuojamos sąlygos verslumui augti, įskaitant paskatas užsiimti verslu individų, įmonių bei visuomenių lygyje 12. Žaliojoje knygoje akcentuojamas administracinių kliūčių įmonių kūrimui šalinimas, mokesčių individualioms įmonėms mažinimas, verslo kaštų mažinimas, reguliavimo aplinkos supaprastinimas, darbo santykių reforma, finansavimo galimybių gerinimas ir pan. Europos Komisijos nuomone, judėjimas link verslios visuomenės turėtų remtis trimis ramsčiais kliūčių verslo plėtrai mažinimu, rizikos ir atlyginimo už verslumą balansavimu, teigiamo visuomenės požiūrio į verslumą stiprinimu. 12 Commission of the European Communities, Entrepreneurship in Europe. Green Paper. Brussels, , Based on COM (2003) 27 final. 11

12 Prieš porą metų Taryba kartu su Europos Komisija patvirtino Smulkių įmonių chartiją, kurią rekomenduojama įgyvendinti valstybėms narėms ir Europos Komisijai 13. Joje patvirtinta dešimt veiksmų krypčių, sudarant geresnes sąlygas smulkaus verslo plėtrai: švietimas ir mokymasis būti verslininkais, sąlygos pigesniam ir greitesniam naujų įmonių kūrimui, paprastesnis reguliavimas ir naujų reguliavimo taisyklių poveikio vertinimas, įgūdžių tobulinimas, viešųjų paslaugų teikimo internetu gerinimas, pasinaudojimas bendrosios rinkos privalumais, mokesčių sistemos pritaikymas smulkių įmonių poreikiams (paskatos verslumui), kapitalo prieinamumo gerinimas, mažų įmonių technologinių galimybių gerinimas, parama sėkmingiems e-verslo modeliams, smulkių įmonių atstovavimo Sąjungos ir nacionaliniu lygiu stiprinimas. Geresnėms verslo ir verslumo plėtros sąlygoms taip pat yra skirta dalis Bendrosios ekonominės politikos gairių, kuriose Europos Komisija pabrėžia ekonominių sąlygų, sukuriančių paskatas užsiimti inovacijomis, investuoti bei augti, svarbą. Šios sąlygos, Komisijos, nuomone, priklauso nuo sąlygų konkurencijai produktų ir kapitalo rinkose sudarymo, verslumo skatinimo ir aukštos kokybės reguliacinės aplinkos. Taip pat pabrėžiama vidaus rinkos veikimo svarba. Pabrėžtina, jog vidaus rinkos įgyvendinimo priemonės, ypač elektros energijos, pašto ir kitų infrastruktūros paslaugų rinkų integracija, yra glaudžiai susijusios su Lisabonos strategijos tikslais. Bendrosios ekonominės politikos gairėse artimiausiems trims metams, Komisija siūlo šias priemones: (1) Sąlygų konkurencijai prekių ir paslaugų rinkose augti sudarymas, imantis šių priemonių: (i) didinant Vidaus rinkos direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę dalį bei šalinant išlikusias kliūtis prekybai tarp valstybių narių bei įėjimui į rinką, (ii) toliau atveriant viešuosius pirkimus, (iii) suteikiant reikiamus išteklius reguliavimo bei konkurencijos tarnyboms, (iv) tęsiant pastangas sumažinti valstybės paramą, perorientuojant ją link horizontalių visos Bendrijos tikslų ir tikslingiau nukreipiant ją rinkos trūkumams šalinti, (v) skatinti įėjimą į rinką bei efektyvią konkurenciją susisiekimo šakose, siekiant geriau sujungti nacionalines rinkas ir užtikrinti vartotojams priėjimą prie bendro ekonominio intereso paslaugų; (2) Paspartinti ES kapitalo rinkų integraciją, ypač įgyvendinant Rizikos kapitalo veiksmų planą iki 2003 m. ir Finansinių paslaugų veiksmų planą iki 2005 m. (vertybinių popierių rinkai iki 2003 m.), užtikrinant nuoseklų ES taisyklių įgyvendinimą bei kliūčių efektyviems tarpvalstybiniams atsiskaitymams šalinimą; (3) Kurti aplinką, palankią verslumui ir smulkių vidutinių įmonių kūrimuisi bei plėtrai, mažinant administracinę verslo naštą, didinant viešojo sektoriau efektyvumą, supaprastinant verslo mokesčių sistemą ir gerinant reguliacinę aplinką, ypač įėjimo į rinką ir išėjimo iš jos mechanizmus. Gerinti smulkaus ir vidutinio verslo finansavimo galimybes; (4) Susitarti dėl korporatyvinio valdymo normų bei įgyvendinti jas nacionaliniame ir Bendrijos lygiuose. Toliau tobulinti nacionalinius ir Bendrijos tarpvalstybinių ir tarpsektorinių sandorių finansinės priežiūros bei finansinių krizių valdymo mechanizmus (5) Skatinti investicijas į žinias ir inovacijas ir judėti link plėtrai ir tyrimams skiriamų investicijų dydžio, prilygstančio 3% nuo BVP, imantis šių priemonių: (i) plėtojant sąlygas, palankias tyrimams ir plėtrai, inovacijoms bei diegiant prieinamą ir teisiškai pagrįstą Bendrijos patentą; (ii) skatinti priėjimą prie informacijų ir komunikacijos technologijų, kaip numatyta veiksmų plane e- Europa 2005 m., (iii) gerinti sąlygas Sąjungos satelitinės navigacijos sistemos Galileo plėtojimui, (iv) gerinant švietimo ir mokymo sistemų kokybę ir efektyvumą, įskaitant mokymąsi visą gyvenimą ir aktyvią darbo rinkos politiką, siekiant tinkamai reaguoti į besikeičiančius reikalavimus įgūdžiams, šitaip gerinant žmogiškąjį kapitalą (6) Sustiprinti viešojo sektoriaus indėlį į ekonominį augimą, imantis tokių priemonių: (i) nukreipiant viešojo sektoriaus išlaidas į augimą skatinančias investicijas į fizinį ir žmogiškąjį kapitalą ir žinias, tuo pačiu atsižvelgiant į bendrus biudžeto apribojimus, (ii) didinant viešojo sektoriau išlaidų 13 Feira European Coucil, The European Charter for Small Enterprises, 19-20, June

13 efektyvumą, pavyzdžiui, kuriant mechanizmus, kuriais būtų vertinamas ryšys tarp viešųjų išlaidų ir politikos tikslų ir padedama kontroliuoti viešąsias išlaidas, (iii) sukuriant tinkamas sąlygas bendroms viešosioms ir privačioms iniciatyvoms. Pastebėtina, jog sąlygų verslumui sudarymas šiuo metu yra vertinamas, atsižvelgiant į būsimą ES plėtrą. Europos Komisija šių metų pradžioje įvertino verslumo politiką, atsižvelgdama į būsimą plėtrą, ir patvirtino, jog ES prioritetais yra aktyvesnis įsiklausymas į smulkaus verslo atstovų nuomonę, keitimasis gera praktika tarp valstybių narių, verslumo mokymas ir verslininkų mokymasis, verslumo kultūros kūrimas stojančiose šalyse, smulkių ir vidutinių įmonių poreikių iškėlimas prieš visas kitas Bendrijos politikos sritis 14. Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendras Lisabonos strategijos tikslas sudaryti palankesnes sąlygas verslumo plėtrai yra pagrįstas ir aktualus, o jo ekonominės pasekmės būtų svarbios ir pačios savaime (ekonominis augimas) ir svariai prisidėtų prie kitų strategijos tikslų (užimtumo) įgyvendinimo 15. Šios tikslo aktualumas kyla dėl santykinai menko verslumo ES valstybėse narėse, kuris, Komisijos užakytų tyrimų vertinimais, atsilieka nuo verslumo JAV 16. JAV didesnė dalis apklausiamų žmonių yra linkę užsiimti savarankišku verslu, nei ES. JAV taip pat priimtinesnė yra verslo rizika, o bankrotai neturi tokios neigiamos reikšmės, kaip ES šalyse. Be to, JAV yra didesnė sukuriamų ir uždaromų įmonių cirkuliacija, o pasiteisinus naujam verslui JAV jo apimtys bei darbo vietų skaičius auga sparčiau nei ES. Didesnis verslumas JAV yra viena iš pagrindinių spartesnio ir dinamiškesnio ekonominio augimo šioje šalyje, lyginant su ES valstybėmis narėmis priežasčių. Išvada: sąlygų verslumui gerinimas yra pagrįstas ir teigiamas pasekmes ekonominiam augimui bei užimtumui turintis tikslas. Tačiau koks bus šios tikslo siekimui nukreiptų veiksmų rezultatas, priklausys nuo konkrečių priemonių. Vertinant Lisabonos strategijos uždavinius verslumo srityje, pagrindiniais laikomi siūlymai, suformuluoti Bendrosiose ekonominės politikos gairėse. Šis pasirinkimas grindžiamas tuo, jog gairės yra laikomos ekonominės valstybių narių politikos koordinavimo pagrindu, jose atsispindi ir kitų ES dokumentų nuostatos Sąlygų konkurencijai prekių ir paslaugų rinkose augti sudarymas. Šis uždavinys yra pagrįstas ir gali būti laikomas svarbiausiu. Sąlygos konkurencijai yra vienas iš svarbiausių dinamiškos ekonomikos veiksnių. Konkurencijos svarba ekonomikos augimui yra įrodyta ir teoriškai, ir empiriniais tyrimais. Konkurencija sukuria paskatas nuolatos tobulinti plėtojamus verslus, t.y. imtis inovacijų. Konkurencija yra būtina, norint sudaryti sąlygas konkurencingoms šakoms ir įmonėms. Galimybė konkuruoti taip pat neatskiriama nuo galimybės naujoms įmonėms įeiti į rinką (nacionalinę ar ES) ir siūlyti savo produktus bei paslaugas. Galiausiai konkurencija sukuria sąlygas efektyviausiam gamybos išteklių pasiskirstymui, vadinasi, ir spartesniam ekonomikos augimui. ES siūloma artimiausiu metu daugiausia dėmesio skirti šioms priemonėms, sudarant sąlygas konkurencijai: 1) didinti Vidaus rinkos direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę dalį bei šalinti išlikusias kliūtis prekybai tarp valstybių narių bei įėjimui į rinką Europos Komisijos skaičiavimais, vidaus rinkos programa per dešimt metų nuo jos formalaus užbaigimo davė didelių teigiamų rezultatų buvo sukurta apie 2.5 mln. darbo vietų, dėl vidaus 14 Commission of the European Communities, Thinking small in an enlarged Europe, Communication from the Council and the European Parliament, Brussels, , COM (2003) 26 final. 15 Apie ryšį tarp verslumo ir ekonominio augimo bei tyrimus šiuo klausimu žr. Audretsch, D. B. Thurik, R. Linking Entrepreneurship to Growth, STI Working Papers, 2001/2, OECD, May 9, Nuorodos į verslumą vertinančius tyrimus yra pateikiamos Europos Komisijos Žaliojoje knygoje. 13

14 rinkos poveikio BVP padidėjo papildomai už 164,5 mlrd. eurų 2002 m 17. Tačiau nepaisant to, jog vidaus rinkos įgyvendinimo programa formaliai buvo įgyvendinta prieš dešimtmetį, iki šiol tebevyksta priimtų ES teisės normų įgyvendinimo procesas. Europos Komisija reguliariai vertina ES vidaus rinką reguliuojančių teisės normų perkėlimo eigą valstybėse narėse, kuri, Komisijos nuomone, kol kas nėra visiškai patenkinama 18. Kai kuriose srityse, pavyzdžiui, prekyba statybinėmis medžiagomis, prekių judėjimas tebėra ribojamas nacionalinių standartų skirtumų. Kitose srityse energetikoje, oro transporto ar pašto paslaugų tebegalioja nacionaliniai apribojimai. Todėl minėtosios priemonės yra pagrįstos ir jų įgyvendinimas sukurtų geresnę aplinką verslo plėtrai tarp valstybių narių. Tačiau šių priemonių neužtenka ir būtų logiška žengti kitą žingsnį daugiau dėmesio skirti priimtų ir perkeltų ES direktyvų įgyvendinimui, o taip pat kliūčių įėjimui į rinką valstybėse narėse mažinimui. Kitaip sakant, verslumui geresnes sąlygas sudarytų ne tik lengvesnė prekyba tarp valstybių narių, bet ir lengvesnis įėjimas į rinką, naujo verslo pradėjimas pačiose valstybėse narėse, kuriose tai riboja administracinės procedūros ir reguliavimo normos. Išvada: siūlomos priemonės yra pagrįstos ir tikslingos, kuriant palankesnę verslui teisinę aplinką Vidaus rinkoje, tačiau jų nepakanka, norint sumažinti kliūtis įėjimui į rinką valstybėse narėse. 2) Toliau atverti viešuosius pirkimus Viešieji pirkimai sudaro didelę dalį visų ES valstybėse narėse atliekamų pirkimų. Prieš keletą metų ši dalis siekė 11% visų valstybių narių BVP. Galimybė dalyvauti juose kitų valstybių narių įmonėms yra svarbus žingsnis racionalizuojant šį procesą bei taupant viešojo sektoriaus išlaidas. Europos Komisijos nuomone, atviresnės ir skaidresnės viešųjų pirkimų taisyklės galėtų padėti sutaupyti 5 proc. arba 67 mlrd. eurų per metus visoje ES 19. Tačiau daugiau dėmesio reikia skirti tinkamam viešųjų pirkimų nuostatų įgyvendinimui, didesniam konkursų skaidrumui ir platesnėms dalyvavimo galimybėms. Tų sričių, kuriose šiuo metu vykdomi viešieji pirkimai mažinimas, perduodant jas privačiam verslui, taip pat mažintų šios sistemos uždarumo neigiamą poveikį. Išvada: siūloma priemonė pagrįsta ir turėtų teigiamą ekonominį poveikį, tačiau šis poveikis būtų ribotas. 3) Suteikti reikiamus išteklius reguliavimo bei konkurencijos tarnyboms Šis siūlymas yra grindžiamas ES dominuojančiu požiūriu, jog konkurencija kai kuriais atvejais gali būti apribota rinkos, jei jos neprižiūri konkurencijos tarnybos ar sektorinės reguliavimo institucijos. Populiariausiais iš tokių atvejų laikomi susitarimai tarp įmonių, kuriais ribojama konkurencija, piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi. Iš dalies šis siūlymas yra susijęs ir su didesnių galių nacionalinėms konkurencijos tarnyboms suteikimu, mažinant didelį darbo krūvį, tenkantį Europos Komisijai. Papildomų išteklių skyrimas sustiprintų reguliavimo institucijas, tačiau to ryšys su geresnėmis konkurencijos sąlygomis nėra vienareikšmiškas. Įmonių dominavimas tam tikro produkto rinkoje bei susiliejimai gali ne riboti konkurenciją, bet kaip tik sąlygoti inovacijų atsiradimą. Reguliavimo institucijų stiprinimas turėtų būti vykdomas kartu su jų atskaitomybės didinimu bei teismų, kurie dažnai tampa paskutinio sprendimo priėmėjais, kilus ginčui tarp reguliavimo institucijų ir įmonių, stiprinimu. Taip pat reikėtų stiprinti atsirandančią tendenciją taikyti bendras konkurencijos taisykles infrastruktūros sektoriams ir sutelkti reguliavimo ir konkurencijos priežiūros funkcijas vienoje konkurencijos tarnyboje, atsisakant sektorinio požiūrio į reguliavimą (kai atskirus sektorius transporto, telekomunikacijų ir kt. prižiūri atskiros reguliavimo institucijos). 17 Žr. Europos Komisijos tinklalapį, skirtą Vidaus rinkos dešimtmečiui years/docs/background_en.htm. 18 Europos Komisijos duomenimis, teisės perkėlimo deficitas 2002 m. lapkričio mėn. buvo 2,1 proc., o dėl netinkamo ES teisės taikymo kylančių pažeidimų skaičius išlieka pernelyg didelis (1505 nustatyti pažeidimai tuo pačiu metu). Žr. Europos Komisijos tinklalapį, skirtą vidaus rinkai. 19 Commission of the European Communities, Implementation Report on 2002 Review of the Internal Market Strategy Delivering the Promise, Commission staff working paper, SEC (2003) 43, Brussels, , p

15 Išvada: šis uždavinys turėtų būti koreguojamas, mažinant reguliuojančių institucijų skaičių ir taip taupant viešojo sektoriaus lėšas bei įvertinant tai, jog reguliuojančių institucijų stiprinimas gali turėti neigiamų šalutinių pasekmių (piktnaudžiavimas didesnėmis galiomis, apribojimų įeiti į rinką naujiems dalyviams bei atsirasti naujoms paslaugoms sukūrimas). 4) Tęsti pastangas sumažinti valstybės paramą, perorientuojant ją link horizontalių visos Bendrijos tikslų ir tikslingiau nukreipiant ją rinkos trūkumams šalinti Šis uždavinys yra pagrįstas, tačiau jo įgyvendinimo pasekmės priklausys nuo konkrečių priemonių. Valstybės parama iškreipia konkurencines sąlygas, todėl ją reikia mažinti. Tačiau reikia atsižvelgti į tai, kad ne vien subsidijos iš biudžeto iškreipia konkurencijos sąlygas. Ne mažiau svarbus yra reguliavimo barjerų šalinimas. Be to, reikia mažinti ir ES skiriamas subsidijas žemės ūkiui, kurios ne tik labiausiai iškreipia konkurenciją, bet ir skatina tokio pobūdžio priemones valstybėse narėse, sąlygoja išteklių švaistymą ir socialinį neteisingumą. Finansinė parama turėtų būti skiriama mažiausiai rinką iškreipiančioms priemonėms. Išvada: siūlomas uždavinys yra pagrįstas ir jei tinkamai įgyvendintas, turėtų teigiamų pasekmių gerinant sąlygas konkurencijai. Tačiau valstybės paramos klausimai neturėtų būti atskirti nuo tokių politiškai jautrių klausimų kaip sektorinė parama, ypač parama žemės ūkiui. 5) Skatinti įėjimą į rinką bei efektyvią konkurenciją susisiekimo šakose, siekiant geriau sujungti nacionalines rinkas ir užtikrinti vartotojams priėjimą prie bendro ekonominio intereso paslaugų Šis uždavinys yra pagrįstas, nors nacionalinių rinkų sujungimas neturėtų būti tikslas savaime, bet tik konkurencijos ir verslo plėtros rezultatas. Be to, pati efektyvios konkurencijos sąvoka yra diskutuotina. Pagal Europos Komisijos pateikiamą apibrėžimą, veiksmingos konkurencijos nėra, kai paslaugos teikėjas pakankama apimtimi gali elgtis nepriklausomai nuo konkurentų, vartotojų ir klientų. Kas yra pakankama apimtis nacionalinei reguliuojančiai institucijai turi padėti įvertinti Europos Komisijos išaiškinimas, kuriame naudojami dar neapibrėžtesni kriterijai. Svarbiu žingsniu link reguliavimo normų aiškumo buvo 2002 m. priimtas naujas telekomunikacijų reguliavimo paketas, kurio esmė - atsisakyti sektorinio telekomunikacijų reguliavimo pereinant prie bendrųjų konkurencijos teisės sąvokų bei instrumentų. Šiuo metu jis yra diegiamas ES šalyse, tačiau stojančioms šalims buvo rekomenduota pirma įdiegti senąjį paketą, kuris numato sektorinį, nelankstų, administracinį reguliavimą, gerokai mažinantį šios veiklos konkurencingumą ir ribojantį konkurenciją. Šioje ir kitose susisiekimo šakose svarbiausia yra vis plačiau taikyti bendras konkurencijos politikos taisykles. Vartotojų priėjimo prie bendro ekonominio intereso paslaugų užtikrinimo poveikis priklausys nuo jo priemonių ar tai bus daroma, suteikiant visiems lygias teises, ar mokestinėmis ir kitokiomis priemonėmis. Išvada: Pagrįstas uždavinys sukurti sąlygas naujų paslaugų teikėjų įėjimui į rinką, tačiau intensyvesnis susisiekimas tarp valstybių narių gali būti konkurencijos ir verslo plėtros pasekmė. Sektorinį reguliavimą turėtų keisti horizontalaus pobūdžio konkurencijos taisyklės Paspartinti ES kapitalo rinkų integraciją Uždavinį paspartinti ES kapitalo rinkų integraciją korektiškiau būtų formuluoti sudaryti sąlygas ES kapitalo rinkų integracijos didėjimui. Remiantis prielaida, jog kapitalas juda ten, kur galima gauti didžiausią grąžą, t.y. kur jis labiausiai reikalingas, kapitalo rinkų integracija turėtų prisidėti prie geresnių verslo galimybių finansuotis savo veiklą. Toliau pristatomos šio uždavinio įgyvendinimo priemonės, kurias siūlo Europos Komisija: 1) Įgyvendinti Rizikos kapitalo veiksmų planą iki 2003 m. ir Finansinių paslaugų veiksmų planą iki 2005 m. (vertybinių popierių rinkai iki 2003 m.) Šios priemonės nevertinamos, kadangi jos apima ES teisės aktų priėmimą ir perkėlimą į valstybių narių teisę, kurio analizė išeina už šios studijos rėmų. Šio proceso priežiūrą reguliariai vykdo Komisija. 15

16 2) Užtikrinti nuoseklų ES taisyklių įgyvendinimą bei kliūčių efektyviems tarpvalstybiniams atsiskaitymams šalinimą Šis uždavinys yra pagrįstas, o jo pasiekimas turėtų prisidėti prie geresnės teisinės aplinkos finansiniams sandoriams kūrimo bei pigesnių tarpvalstybinių atsiskaitymų. Tačiau nors nuoseklus ES nuostatų įgyvendinimas yra neabejotinai svarbus (kaip ir nacionalinių teisės aktų nuoseklus įgyvendinimas), reikia atsižvelgti į tai, jog įgyvendinimą apsunkina teisės aktų turinys, pavyzdžiui, pastebimai griežtesnių nei galiojantys standartai teisės normų numatymas. Išvada: iškelti uždaviniai yra pagrįsti ir turėtų teigiamą poveikį, tačiau pastarasis priklausys ir nuo konkrečių naudojamų priemonių Kurti aplinką, palankią verslumui ir smulkių vidutinių įmonių kūrimuisi bei plėtrai Šis uždavinys yra pagrįstas, kadangi nuo teisinės ir ekonominės aplinkos sukuriamų paskatų ir apribojimų priklauso verslumas ir įmonių veikla. Tiesa, teisingiau būtų šį uždavinį formuluoti kaip geresnės aplinkos bet kokiam legaliai veikiančiam verslui kūrimą. Nors Europos Komisija dažnai ypač akcentuoja smulkų ir vidutinį verslą (ir būtent tokio pobūdžio verslas tampa individų verslumo rezultatu), tačiau bet koks verslas yra reikalingas, jei jo teikiami produktai ir paslaugos turi paklausą. Tikėtina, jog augantis Europos Komisijos dėmesys smulkiam ir vidutiniam verslui yra reakcija į po Vieningosios rinkos programos įgyvendinimo pasirodžiusią analizę, jog ši programa didžiausią suteikė stambioms tarptautinėms įmonėms, veikiančioms daugiau nei vienoje ES šalyje. Transnacionalinės kompanijos buvo vienos iš pagrindinių Vieningosios rinkos programų rėmėjų, be to, jos patiria naudą suvienodinant produktų standartus, dėl kurių sumažėja gamybos ir pardavimo kaštai ir išauga galimybė pasinaudoti masto ekonomija ES rinkoje. Tačiau tokie bendri standartai smulkioms įmonėms gali tapti papildomu įėjimo į rinką barjeru. Pavyzdžiui, dalis šiuo metu Europos Komisijos darbotvarkėje esančių siūlymų, kurie yra grindžiami poreikiu toliau derinti su žmonių sveikata ir sauga bei aplinkos apsauga susijusius standartus juo griežtinant, apsunkintų smulkių gamintojų veiklą. Todėl reikia atsižvelgti į tai, jog ES (kaip ir daugelyje Europos valstybių) retorika orientuota į verslo palaikymą ir geresnių sąlygų smulkiam verslui sudarymą neatitinka kasdienės politikos sprendimų, kurie apsunkina verslo sąlygas. Todėl ypač svarbu, kad būtų ne tik imamasi priemonių, kurios nukreiptos specialiai smulkaus verslo sąlygų gerinimui, bet ir įvertinamos kaip kitos ekonominės politikos priemonės veikia verslo sąlygas. Išvada: keliamas uždavinys gerinti smulkaus ir vidutinio verslo aplinką yra aktualus, tinkamas ir turėtų tiesioginį teigiamą poveikį ES konkurencingumo didėjimui, tačiau šį uždavinį reikėtų traktuoti kuo plačiau ir adreso, ir diegiamų priemonių atžvilgiais. 1) Mažinti administracinę verslo naštą Administracinė verslo našta yra vienas iš svarbiausių verslo ir verslumo plėtros trukdžių. Pertekliniai administraciniai barjerai apriboja verslumo sklaidą ir ne tik sukuria tiesioginius kaštus verslininkams (bei biudžetui), tačiau ir dažnai reiškia neįgyvendintas naujas verslo idėjas ir prarastas (arba prasčiau išnaudojamas) verslo galimybes. Administraciniai apribojimai turi ypač didelį neigiamą poveikį smulkiam verslui, kuris paprastai neproporcingai stipriai patiria ribojantį jų poveikį. Tiesa, daugelis administracinių kliūčių yra sukuriamos valstybių narių institucijų, o ne ES sprendimais, todėl yra tiesiogiai priklausomos nuo valstybių vyriausybių noro gerinti sąlygas verslui. Pagrindiniai apribojimai verslui valstybėse narėse siejami su mokesčių administravimu, darbo santykiais, leidimais pradėti veiklą. Išvada: uždavinys mažinti administracinę verslo naštą yra pagrįstas ir turėtų tiesioginį teigiamą poveikį naujų darbo vietų kūrimui ir ekonominiam augimui. 2) Didinti viešojo sektoriaus efektyvumą Siekis didinti viešojo sektoriaus efektyvumą yra suprantamas, atsižvelgiant į viešojo sektoriaus dydį ES valstybėse narėse, kuriose perskirstoma apie 40% BVP. Viešojo sektoriaus darbas susijęs ir su efektyviu surinktų mokesčių naudojimu, ir su sąnaudomis, kurias patiria verslas dėl neefektyvių viešojo sektoriaus paslaugų. Tiesa, viešojo sektoriaus efektyvumo augimas neišvengiamai yra ribotas, 16

17 o svaresnis žingsnis būtų paties viešojo sektoriaus mažinimas jį privatizuojant ir šitaip sudarant sąlygas teikiamų paslaugų efektyvumo augimui. Išvada: viešojo sektoriaus efektyvumo didinimas yra pagrįstas ir svarbus uždavinys, kurio vykdymas yra tiesiogiai priklausomas nuo valstybių narių politikų sprendimų. Šio uždavinio nauda būtų dar didesnė, jei tuo pačiu dalis funkcijų būtų perduodama privačiam verslui. 3) Supaprastinti verslo mokesčių sistemą ir gerinti reguliacinę aplinką, ypač įėjimo į rinką ir išėjimo iš jos mechanizmus Mokesčių bei ekonominės veiklos reguliavimo normos yra didžiausią poveikį verslo aplinkai turinčios sritys. Mokesčių srityje svarbūs yra ir mokesčių tarifai, ir jų administravimo taisyklės. Reguliavimo srityje verslui, ypač smulkiam, svarbiausios yra įėjimo į rinką taisyklės, darbo santykių reguliavimas, veiklos plėtojimo reguliavimas (leidimai, produktų atitikmens kokybės normoms vertinimas ir patvirtinimas ir pan.). Daugiausia su mokesčiais susijusių nuostatų priklauso valstybių narių kompetencijai (išskyrus netiesioginius ir kai kuriuos specifinius mokesčius, reglamentuojamus ES lygiu). Dalis įėjimo į rinką (ir išėjimo iš jos) taisyklių taip pat yra valstybių narių kompetencijoje, ir šioje srityje, Europos Komisijos vertinimais, jau daugelyje valstybių einama teisinga linkme supaprastinant naujų įmonių steigimo procedūras. Tačiau vis daugiau reguliavimo klausimų patenka į ES kompetenciją, ypač klausimai susiję su prekyba tarp valstybių narių. Šiuo atžvilgiu Europos Komisija rodo teigiamą pavyzdį pradėdama taikyti naujų teisės aktų poveikio analizę. Kita vertus, būtent griežtesnių reguliavimo normų, reguliuojančių produktų kokybę bei gamybos procesą, priėmimas ES lygiu sukuria didesnius naujus apribojimus smulkių ir vidutinių įmonių įėjimui į rinką. Tai pasakytina ir apie transporto paslaugų, ir apie finansinių paslaugų, ir maisto produktų tiekėjus. Todėl reguliacinės aplinkos gerinimas, ypač po ES plėtros, turėtų būti orientuotas ne į naujų griežtesnių standartų priėmimą, bet į lankstesnių reguliavimo metodų, kuriais būtų gerbiama šalių įvairovė ir mažinamos kliūtys verslui, taikymą. Išvada: mokesčių sistemos supaprastinimas ir reguliacinės aplinkos gerinimas yra pagrįsti ir svarbūs uždaviniais, kurie turėtų tiesioginį teigiamą poveikį verslo plėtrai ir konkurencingumo augimui, tačiau jais turi būti vadovaujamasi ir priimant bendrus, ir sektorinius ekonominės politikos sprendimus. 4) Gerinti smulkaus ir vidutinio verslo finansavimo galimybes Šis uždavinys yra susijęs su tuo, jog smulkaus ir vidutinio verslo atstovų teigimu, jiems trūksta finansinių išteklių savo veiklai plėtoti. Pats uždavinys yra pagrįstas, tačiau jo įgyvendinimo sėkmė priklausys nuo pasirenkamų priemonių. Finansinių išteklių trūkumas dažnai yra keleto veiksnių pasekmė reguliavimo, ribojančio finansinių instrumentų naudojimą, kredito įstaigų akcininkų politikos, bei bendro visuomenės požiūrio į rizikingus verslo projektus. Todėl finansinių galimybių gerinimo politika taip pat turėtų būti nukreipta į visas šias problemas ir imtis tų priemonių, kuriomis galėtų pasinaudoti didžiausias smulkių ir vidutinių įmonių skaičius. Išvada: smulkaus ir vidutinio verslo sąlygų gerinimas yra pagrįstas ekonominės politikos uždavinys, tačiau jo sėkmė priklausys nuo konkrečių priemonių pasirinkimo Susitarti dėl korporatyvinio valdymo normų bei įgyvendinti jas nacionaliniame ir Bendrijos lygiuose. Toliau tobulinti nacionalinius ir Bendrijos tarpvalstybinių ir tarpsektorinių sandorių finansinės priežiūros bei finansinių krizių valdymo mechanizmus Šis siekis apima ne tik valstybes nares ir ES institucijas, bet ir (pirmiausia) pačias įmones, be kurių sutarimo būtų sunku įgyvendinti naujas korporatyvinio valdymo normas. Be to, reikia atsižvelgti, jog korporatyvinio valdymo taisyklės atspindi ir konkrečios šalies kultūrą bei ekonominę padėtį, todėl gali būti, jog siekis susitarti dėl visai ES bendrų korporatyvinio valdymo normų gali pažeisti subsidiarumo principą. Finansinės priežiūros tobulinimo uždavinys yra suprantamas atsakas į keletą pastarųjų metų stambių įmonių bankrotų, tačiau jis paprastai turi šalutinių padarinių, pavyzdžiui, didesnes verslo 17

18 išlaidas. Be to, finansinės priežiūros trūkumai yra ne vienintelė (ir kartais ne pagrindinė) korporatyvinių skandalų priežastis. Tokius skandalus sukelia ir mokesčių bei reguliavimo taisyklės, iškreipiančios įmonių akcininkų ir direktorių paskatas. Išvada: šis uždavinys yra aktualus, tačiau jo įgyvendinimas turėtų vykti savanoriškų korporatyvinio elgesio taisyklių diegimo būdu ir nepažeisti subsidiarumo principo. Svarbu šalinti prielaidas finansinėmis krizėms, kurios kyla dėl valstybės institucijų sprendimų, iškreipiančių įmonių paskatas (pavyzdžiui, apmokestinimo taisyklių ar licencijų dydžių) Skatinti investicijas į žinias ir inovacijas ir judėti link plėtrai ir tyrimams skiriamų investicijų dydžio, prilygstančio 3% nuo BVP Žr. skyrių apie švietimą ir mokslą. 1) Plėtoti sąlygas, palankias tyrimams ir plėtrai, inovacijoms bei diegti prieinamą ir teisiškai pagrįstą Bendrijos patentą. Žr. skyrių apie švietimą ir mokslą. 2) Skatinti priėjimą prie informacijų ir komunikacijos technologijų, kaip numatyta veiksmų plane e-europa 2005 m. Plane teigiama, jog jo tikslas - stimuliuoti saugias paslaugas, programas ir turinį, teikiamas plačiai prieinama plačiajuosčio ryšio (broadband) infrastruktūra. Kaip būtini turinio elementai minimi e. valdžios, e. švietimo, e. sveikatos ir e. verslo uždaviniai. Galima sutikti su Plano teiginiu, kad informacinė visuomenė turi daug neišnaudotos potencijos produktyvumui ir gyvenimo kokybei pakelti. Tačiau būtina turėti omenyje, kad tai yra tiktai priemonės, o ne tikslas pats savaime. Plačiajuosčio ryšio prieinamumas negarantuoja, kad jis bus naudojamas, o jo naudojimas negarantuoja, kad taip bus pakeltas produktyvumas ir gyvenimo kokybė. E. valdžios paslaugos gali sumažinti biurokratiją ir korupciją, tačiau gali ir padidinti ją kartu išeikvojant didžiulius finansinius išteklius, e. švietimas gali padėti įgyti išsilavinimą papildomoms grupėms žmonių, tačiau gali ir sumažinti švietimo kokybę. Tuo tarpu visoje ES informacinės visuomenės retorikoje informacinė visuomenė yra pateikiama kaip tikslas pats savaime, o ne priemonė produktyvumo ir gerovės tikslams pasiekti. Tai dar labiau sustiprina riboženklių (benchmarking), kuriose nurodomi konkretūs infrastruktūros apimčių ar paslaugų skvarbos lygiai, naudojimas. Atskirų analitikų vertinimu, e. infratruktūros pajėgumai Europoje jau šiandien dešimtimis ar net šimtus kartų viršija paklausą, o ne vienos valstybės e. valdžios projektų poveikis yra analogiškas dotkomų burbului, tik tai neišryškėja dėl privačių ir valstybės finansų valdymo skirtumų 20. Kitas išskirtinis Plano bruožas yra tas, kad jo priemonėmis stengiamasi ne tik padidinti pasiūlą, bet ir stimuliuoti paklausą ir taip sumažinti privačių investitorių riziką. Investicijos ir ypač į technologijas visada turi tam tikras rizikas, kurios natūraliai reguliuoja investicijų mastus. Valstybei prisiėmus uždavinį pakeisti vartotojų pasirinkimą, dalis verslo rizikos tenka jai. Tai yra didelė grėsmė valstybės finansų stabilumui ir įmonių produktyvumui dėl dirbtino vartotojų palaikymo (materialaus arba nematerialaus) iškreipiama rinkos informacija gamintojams, todėl padidėja tikimybė ištekliams pasiskirstyti neefektyviai, suklysti pasirenkant technologijas ar plėtros kryptis, o klaidos išaiškėja daug vėliau negu normaliai rinkoje. Išvada: e-europa 2005 veiksmų plane yra numatyta daug priemonių, kurių pagalba galima padidinti produktyvumą ir pakelti gyvenimo lygį, tačiau jos negali būti traktuojamos, kaip savitikslės. 3) Gerinti sąlygas Sąjungos satelitinės navigacijos sistemos Galileo plėtojimui. 20 Vieno iš e.valdžios projektų elemento visuotinio e.parašo diegimas jau atnešė didžiulius nuostolius daugeliui Europos valstybių. 18

19 Ši priemonė yra veikiau politiškai motyvuota, norint sukurti Europos satelitinės navigacijos sistemą, kuri būtų nepriklausoma nuo JAV navigacijos sistemų. Tuo tarpu jos ekonominis pagrįstumas ir reikalingumas investicijų į mokslą ir tyrimus augimui yra abejotinas. Šiam uždaviniui skirtas lėšas geriau būtų panaudoti svarbesnių uždavinių įgyvendinimui (pavyzdžiui, pensijų sistemų reformos finansavimui). Išvada: Šio uždavinio reikalingumas abejotinas, tikėtina, jog alternatyvus investicijų panaudojimas būtų naudingesnis verslumo plėtrai ES. 4) Gerinti švietimo ir mokymo sistemų kokybę ir efektyvumą, įskaitant mokymąsi visą gyvenimą ir aktyvią darbo rinkos politiką, siekiant tinkamai reaguoti į besikeičiančius reikalavimus įgūdžiams, šitaip gerinant žmogiškąjį kapitalą. Žr. skyrių apie švietimą Sustiprinti viešojo sektoriaus indėlį į ekonominį augimą Ekonominis augimas priklauso nuo privačių asmenų veiklos. Viešasis sektorius gali sudaryti geresnes arba blogesnes sąlygas privačių asmenų paskatoms užsiimti ekonomine veikla. Kaip taisyklė, viešojo sektoriaus ekonominė veikla ir investicijos turi mažesnę grąžą, nei privačios investicijos. Ir dėl perskirstymo metu atsirandančių išlaidų, ir dėl viešųjų investicijų sukuriamų rinkos iškraipymų viešasis sektorius mažina ekonominį augimą. Tiesa, jau seniai diskutuojama dėl kai kurių viešojo sektoriaus funkcijų, kurias jis gali atlikti geriau už privačius asmenis ne tik tvarkos ir kontraktų susitarimo priežiūros, bet ir įvairių rinkos trūkumų taisymą. Vienu iš tokių trūkumų laikomos ir nepakankamos investicijos į švietimą ir mokymą. Tačiau prieš stiprinant viešojo sektoriaus vaidmenį, vertėtų pirmiausia atsižvelgti į procedūrinius trūkumus ir rinkos iškraipymus, kuriuos sukelia viešojo sektoriaus ekonominė veikla. Viešojo sektoriaus indėlio į ekonominį augimą pagrindinis stiprinimo būdas yra jo dalyvavimo ekonominėje veikloje racionalizavimas, kuris pirmiausia reiškia jo mažinimą ir tikslingesnes bei efektyvesnes viešąsias investicijas. Kai kurios iš tokių priemonių yra numatytos ir Lisabonos darbotvarkėje. Išvada: uždavinys formuluojamas nekorektiškai, nes ekonominis augimas labiausiai priklauso nuo privataus sektoriaus. Turėtų būti ne stiprinamas viešojo sektoriaus indėlis į ekonominę plėtrą, bet viešasis sektorius reformuojamas taip, kad būtų sudarytos geresnės sąlygos privačiam sektoriui augti. 1) Nukreipti viešojo sektoriaus išlaidas į augimą skatinančias investicijas į fizinį ir žmogiškąjį kapitalą ir žinias, tuo pačiu atsižvelgiant į bendrus biudžeto apribojimus Augimą labiausiai skatina privačios investicijos, kurios atliekamos vadovaujantis neiškraipyta informacija rinkoje. Todėl didžiausias dėmesys turėtų būti skiriamas tokių rinkos iškraipymų (vyriausybės trūkumų) šalinimui. Tai turėtų didesnį teigiamą poveikį ekonominiam augimui, nei viešojo sektoriaus lėšų investavimo srities keitimas. Pastarasis galėtų duoti teigiamą poveikį, jei lėšos iš tiesų būtų naudojamos pagal paskirtį, tačiau teigiamas efektas būtų mažesnis, nei privačių investicijų atveju. Išvada: prioritetas turėtų būti teikiamas sąlygų privačioms investicijoms gerinimui, o viešojo sektoriaus išlaidų paskirties keitimas turėtų tik ribotą teigiamą poveikį. 2) Didinti viešojo sektoriaus išlaidų efektyvumą, pavyzdžiui, kuriant mechanizmus, kuriais būtų vertinamas ryšys tarp viešųjų išlaidų ir politikos tikslų ir padedama kontroliuoti viešąsias išlaidas. Šis uždavinys yra pagrįstas ir turėtų teigiamą poveikį ribotų išteklių naudojimo efektyvumo augimui. Šioje srityje ES institucijos galėtų rodyti teigiamą pavyzdį, vertindamos ir viešai pateikdamos ES biudžeto lėšų efektyvumo įvertinimus, kaip pavyzdžiui, Europos Komisija pradėjo savo pavyzdžiu diegti gerą administravimo praktiką, plačiau konsultuodamasi su visuomene dėl naujų teisės aktų ir vertinti jų poveikį. Tačiau reikia atsižvelgti į tai, jog viešosios išlaidos prastai yra kontroliuojamos ne vien dėl žemo administravimo lygio, bet ir dėl politinio spaudimo iš interesų grupių, kurio neįmanoma išvengti. 19

20 Išvada: viešojo sektoriaus išlaidų efektyvumo didinimas yra reikalingas procedūrinis uždavinys, tačiau reikia atsižvelgti į politinius tokio uždavinio apribojimus. Kiekvienoje šalyje visada egzistuos politiniai motyvai panaudoti lėšas vadovaujantis kitais nei efektyvumas kriterijais, pavyzdžiui, orientuojantis į interesų grupių reikalavimus. Apie tai liudija ir Bendrosios žemės ūkio politikos egzistavimas bei lėta jos reformos eiga. 3) Sukurti tinkamas sąlygas bendroms viešosioms ir privačioms iniciatyvoms. Tinkamos sąlygos dėl jau anksčiau išvardintų priežasčių turėtų būti pirmiausia sudaromos privačioms investicijoms (bei nevyriausybinėms organizacijoms). Nors bendros viešosios ir privačios iniciatyvos yra gana populiarios daugelyje šalių, tačiau tokiais atvejais visada egzistuoja galimybė, kad privačios interesų grupės gali pasinaudoti šiomis iniciatyvomis savo, o ne visuomenės naudai. Didžiausia nauda iš bendrų privačių ir viešųjų iniciatyvų galima tada, kai jos nesusijusios su biudžeto ištekliu perskirstymu, kai jos sukuria pagrindą privačių asmenų vaidmens didėjimui viešosios politikos srityse bei vykdomos skaidriai ir nesukuriant prielaidų korupcijai. Išvada: šis uždavinys turėtų teigiamą poveikį, kadangi jis gali būti ribotas, nes bendros viešosios ir privačios iniciatyvos dažnai gali turėtų šalutinių neigiamų pasekmių. Bendros išvados: Ir bendras sąlygų verslumui gerinimo tikslas, ir daugelis su juo siejamų uždavinių bei jų įgyvendinimo priemonių yra pagrįstos ir turėtų teigiamą poveikį, gerinant sąlygas ekonominiam augimui ES bei siekiant Lisabonos tikslų. Tačiau reikia pastebėti, jog didelė dalis uždavinių yra susiję tik su procedūriniais ir kitokiais tik ribotą poveikį galinčiais turėti pokyčiais (pavyzdžiui, administracinės naštos arba mokesčių mažinimas tik smulkiam verslui). Daugelis uždavinių formuluojami gana plačiai, todėl jų įgyvendinimo rezultatai priklausys nuo konkrečių priemonių. Ne mažiau svarbu ir tai, jog sąlygų verslumui gerinimas neapima dviejų svarbių veiksnių konkurencijos iš trečiųjų šalių apribojimų (importo muitų, kvotų, netarifinių kliūčių) mažinimo bei žemės ūkio politikos, kuri labiausiai iškraipo konkurenciją, reformos. Šių klausimų apėjimas mažina teigiamą siūlomų priemonių poveikį ir susilpnina bendrus ES argumentus dėl sąlygų verslumui gerinimo Užimtumas Valstybės narės pradėjo koordinuoti savo užimtumo politiką dar prieš Lisabonos strategijos parengimą, remiantis ES sutarties str. Kiekvienais metais Europos Komisijos pateikto siūlymo pagrindu yra tvirtinamos užimtumo politikos gairės, kurios yra skiriamos valstybėms narėms, ir kurių pagrindu pastarosios parengia Nacionalinius užimtumo veiksmų planus. Komisija taip pat įvertina Europos užimtumo strategijos įgyvendinimą (paskutinis įvertinimas, kurio pagrindu Europos Komisija pateikė siūlymus dėl gairių koregavimo atsižvelgiant į plėtrą ir būtinybę efektyviau įgyvendinti Lisabonos strategijos tikslus, buvo atliktas šiais metais). Svarbiausias Lisabonos strategijos tikslas šioje srityje yra iki 2010 m. pasiekti 70% užimtumo lygį ES (bei kiekybiškai išreikštus tikslus moterų ir vyresnio amžiaus žmonių užimtumo lygiui). Bendri Lisabonos strategijos tikslai užimtumo srityje yra įvardinami kaip visiškas užimtumas, darbo kokybė ir produktyvumas, socialinė sanglauda ir atskirties mažinimas. Užimtumui skirtose Lisabonos ES viršūnių tarybos išvadų nuostatose yra akcentuojama keletas prioritetų: - Gerinti užimtumo galimybes ir mažinti įgūdžių trūkumą, sukuriant Europos duomenų bazę apie įsidarbinimo bei mokymosi galimybes; - Suteikiant daugiau dėmesio mokymuisi visą gyvenimą, skatinant susitarimus tarp socialinių partnerių dėl inovacijų ir mokymosi, išnaudojant mokymosi visą gyvenimą bei lankstaus darbo laiko valdymo ir darbo rotacijos viena kitą papildančius bruožus, įkuriant Europos apdovanojimą ypač progresyvioms kompanijoms; - Didinant paslaugose užimtų dalį, įskaitant asmenines paslaugas ir įtraukiant privačias, viešas ir trečio sektoriaus iniciatyvas; 20

21 - Skatinant visus lygių galimybių aspektus, įskaitant užimtumo segregacijos mažinimą, sudarant geresnes galimybes suderinti darbą ir šeimos gyvenimą. Barselonos ES viršūnių susitarime šie prioritetai buvo papildyti įtraukiant: - mokesčių naštos mažinimą, prioritetą teikiant mažai uždirbantiems; - mokesčių ir socialinės šalpos sistemą pritaikyti tam, kad apsimokėtų dirbti ir ieškotis darbo, skatinant valstybes nares peržiūrėti socialinės paramos suteikimo, trukmės ir kitas sąlygas, administravimo sistemą ir pan.; - gerinant užimtumą skirtingose srityse ir geografinėse vietovėse, skatinti atsižvelgti į ryšį tarp darbo užmokesčio ir darbo rinkos sąlygų, sudarant sąlygas atlyginimams tinkamiau atspindėti produktyvumo pokyčius bei įgūdžių skirtumus; - siekiant surasti tinkamą balansą tarp lankstumo ir saugumo, valstybės narės raginamos peržiūrėti įdarbinimo sutarčių taisykles; - valstybės narės skatinamos pašalinti kliūtis moterų dalyvavimui darbo rinkoje ir siekti, kad būtų teikiamos vaiko priežiūros paslaugos iki 2010 m. bent 90% vaikų nuo 3 m. iki mokyklinio amžiaus ir bent 33% vaikų jaunesniems nei 3 m. amžiaus; - sumažinti paskatas individams naudotis ankstyvo išėjimo į pensiją galimybėmis, stiprinant galimybes senyvo amžiaus žmonėms išlikti darbo rinkoje, siekti iki 2010 m. padidinti maždaug 5 metais išėjimo į pensiją amžių. Dar kitame ES viršūnių susitikime Briuselyje buvo pabrėžta, kad Užimtumo gairės turėtų būti suderintos su Bendrosiomis ekonominės politikos gairėmis, o valstybės narės turėtų siekti iškeltų tikslų, atsižvelgdamos į nacionalines tradicijas ir praktiką. Be to, dar kartą pakartoti prioritetai reformuoti mokesčių ir paramos sistemas, tobulinti darbo užmokesčio nustatymą, gerinti darbo rinkos funkcionavimą, jos mobilumą bei įvairių visuomenės grupių užimtumą. Bendrosiose ekonominės politikos gairėse Europos Komisija ES ir jos valstybėms narėms yra iškėlusi tokius uždavinius artimiausių trijų metų laikotarpiui: (1) valstybės narės turi sudaryti tinkamas sąlygas deryboms dėl atlyginimo tarp socialinių partnerių, užtikrinant, kad nominalus atlyginimo augimas būtų suderintas su kainų ir produktyvumo pokyčiais bei atspindėtų įgūdžių skirtumus įvairiose srityse ir darbo jėgos rinkose; (2) pagerinti mokesčių ir nedarbo pašalpų bendrą poveikį paskatoms ieškoti darbo, sumažinant aukštus mokesčius bei mokesčių naštą mažai uždirbantiems darbuotojams, sustiprinant nedarbo pašalpų skyrimo administravimą, tuo pačiu užtikrinant tinkamą socialinę apsaugą, ir sustiprinti paramos darbo paieškai efektyvumą; (3) skatinti lankstesnį darbo organizavimą ir peržiūrėti darbo rinkos reguliavimą, ypač nuostatas, reguliuojančias įdarbinimo sutartis, atsižvelgiant ir į lankstumo, ir į saugumo poreikius; (4) sudaryti geresnes sąlygas darbo jėgos mobilumui ir tarp skirtingų geografinių vietovių, ir tarp profesijų, ypač skatinant kvalifikacijų pripažinimą, socialinės apsaugos ir teisių į pensijas perkėlimą, šalinant su būsto rinka susijusias kliūtis mobilumui bei skatinant mokymąsi visą gyvenimą; (5) užtikrinti efektyvią darbo rinkos politiką, pritaikytą individualiems poreikiams tų rinkos dalyvių, kurie susiduria su didžiausiais sunkumais, ieškodami darbo. Šie uždaviniai yra suderinti ir su Užimtumo gairėse numatytomis nuostatomis, jų nuostatos yra atkartojamos ir ES viršūnių susitikimo išvadose, skirtose Lisabonos strategijai. Todėl jie ir analizuojami detaliau. Bendrosios ekonominės politikos gairių nuostatos dėl užimtumo pasirenkamos ir atsižvelgiant į tai, jog šiame darbe pagrindinė vertinimo sritis yra valstybių narių ekonominė politika, o tiksliau jos koordinavimas. 21

22 Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendras Lisabonos strategijos tikslas užimtumo srityje yra sukurti daugiau ir geresnių darbo vietų (orientuojantis į 70% užimtumą iki 2010 m.). Be to, dažnai visiškas užimtumas yra taip pat minimas kaip svarbiausias tikslas šioje srityje. Konkreti tikslo formuluotė kelia abejonių, kadangi užimtumas priklauso ir nuo žmonių noro dirbti, ir nuo paskatų bei galimybių susirasti tinkamą darbą. Žmonių noras dirbti yra jų asmeninis sprendimas, kuris priklauso nuo individualių aplinkybių. Joms valstybių narių ar ES institucijų sprendimai paprastai neturi poveikio. Tuo tarpu paskatos bei galimybės susirasti norimą darbą priklauso ir nuo ekonominės padėties bei darbo rinkos paklausos, ir nuo darbo santykių reglamentavimo bei mokesčių. Darbo santykių, minimalaus atlyginimo, fizinių asmenų pajamų mokesčių, kvalifikacijų pripažinimo ir kitos normos daro tiesioginį poveikį darbuotojų norui ir galimybėms įsidarbinti, o darbdavių norui ir galimybėms priimti darbuotojus. Nuo minėtų veiksnių priklauso ir užimtumo lygis valstybėse narėse, ir darbo vietų kokybė. Tiesa, reikia pastebėti, jog ir noras dirbti (o nuo to priklauso ir darbo vietų skaičius), ir ypač darbo kokybės vertinimas yra labai subjektyvus sprendimas. Tai, kas vieniems atrodo priimtinu darbu, kitiems gali atrodyti per prastu dėl darbo pobūdžio, o dar kitiems per prastu dėl siūlomo atlyginimo. Dėl šių priežasčių Lisabonos tikslas siekti sukurti daugiau ir geresnių darbo vietų yra sunkiai įvertinamas. Tinkamiau būtų jį formuluoti kaip gerinti galimybes kurti darbo vietas, o konkrečius uždavinius ir jų įgyvendinimui skirtas priemones orientuoti į sąlygų susitarimams dėl įsidarbinimo (darbo suteikimo, verslo pradžios) gerinimo. Tinkama užimtumo politika valstybėse narėse turėtų sudaryti sąlygas kuo lengvesniam įėjimui į darbo rinką bei mobilumui tarp skirtingų profesijų ir geografinių vietovių, priklausomai nuo rinkos poreikių. Būtent šiuo atžvilgiu ES kol kas atsilieka nuo JAV, kurioje yra didesnis darbo jėgos mobilumas bei užimtumo lygis. Išvada: keliamas tikslas ne visiškai atitinka valstybių narių ir ES institucijų galimybes, kadangi užimtumo lygis bei darbo kokybė priklauso nuo individualių sprendimų ir yra subjektyvus dalykas. Tačiau sudaryti sąlygas darbo jėgai lengviau įeiti į rinką ir iš jos išeiti yra svarbu, norint sukurti sąlygas ir ekonominiam augimui ir žmonių galimybėms rasti sau tinkantį darbą Valstybės narės turi sudaryti tinkamas sąlygas deryboms dėl atlyginimo tarp socialinių partnerių, užtikrinant, kad nominalus atlyginimo augimas būtų suderintas su kainų ir produktyvumo pokyčiais bei atspindėtų įgūdžių skirtumus įvairiose srityse ir darbo jėgos rinkose. Bendra šio siūlymo kryptis yra teisinga didesnis lankstumas nustatant darbo užmokestį bei geresnės sąlygos jo dydžiui atspindėti konkrečios srities produktyvumą ir kitas rinkos aplinkybes yra reikalingas. Jei darbo užmokesčio dydis ir jo kaita neatspindi produktyvumo, tada arba įmonė po ilgesnio laiko vien dėl to patiria sunkumų konkuruojant (jei darbo užmokestis didinamas sparčiau, nei leidžia produktyvumo didėjimas bei kitos rinkos sąlygos), arba sumažėja darbuotojų motyvacija dirbti (jei darbo užmokestis didinamas per lėtai). Ir vienu, ir kitu atveju, su rinka nesusietas darbo užmokesčio nustatymas gali sąlygoti nedarbą (tiesa, jis priklauso dar ir nuo bankroto procedūrų, darbo užmokesčio reguliavimo visoje ekonomikoje ir kitų veiksnių). Tačiau kyla klausimas, kiek ES šalyse po antrojo pasaulinio karo nusistovėjęs darbo užmokesčio nustatymo kolektyvinėmis derybomis būdas gali atspindėti produktyvumo pokyčius bei darbo rinkos savybes (pavyzdžiui, įgūdžius). Naudojantis kolektyvinių derybų metodu galimi tik nedideli pakeitimai, tačiau visada išliks skirtumai tarp darbo rinkos savybių, poreikių darbo jėgai ir jos įvertinimo pinigine išraiška. Be to, spartėjant pokyčiams rinkoje globalizacijos metu, kolektyviniai susitarimai apriboja galimybes lanksčiai reaguoti į tokius pokyčius. Išvada: siūloma kryptis siekti, kad darbo užmokestis geriau atspindėti rinkos sąlygas, yra teisinga ir turėtų teigiamą poveikį užimtumui, tačiau šio uždavinio įgyvendinimas priklausys nuo konkrečių priemonių. Norint, kad darbo užmokestis kuo tiksliau atspindėtų produktyvumą ir darbuotojų įgūdžius, jo nustatymas turėtų vykti individualių susitarimų tarp darbuotojų ir darbdavių būdu, kadangi 22

23 kolektyviniai susitarimai neišvengiamai apriboja galimybes atsižvelgti į konkrečių žmonių gebėjimus ir įgūdžius Pagerinti mokesčių ir nedarbo pašalpų bendrą poveikį paskatoms ieškoti darbo, sumažinant aukštus mokesčius bei mokesčių naštą mažai uždirbantiems darbuotojams, sustiprinant nedarbo pašalpų skyrimo administravimą, tuo pačiu užtikrinant tinkamą socialinę apsaugą, ir sustiprinti paramos darbo paieškai efektyvumą. Šis siekis taip pat yra nukreiptas teisinga linkme, ypač dėl to, jog akcentuojamos paskatos ieškoti darbo. Tačiau siūlomos priemonės gali turėti gana ribotą poveikį jo įgyvendinimui. Pirmiausia, apsiribojimas tik mažas pajamas gaunančiais darbuotojais mažinant pajamų mokesčius, turės ribotą poveikį darbo rinkai. Didžioji dalis darbo jėgos ES valstybėse narėse yra vidutines pajamas gaunantys darbuotojai. Todėl mokesčius būtų tikslinga mažinti visoms darbo jėgos kategorijoms, nes tai ne tik turėtų teigiamą poveikį darbuotojų paskatoms, bet ir sudarytų geresnes sąlygas investicijoms bei ekonominiam augimui. Kitas svarbus žingsnis stiprinant paskatas ieškoti darbo yra dosnių nedarbo šalpų mažinimas. Būtent dėl jų dalis žmonių ES šalyse pasirenka nedirbti ir gyventi iš valstybės teikiamos paramos. Tačiau akivaizdu, jog šalpų mažinimo kryptį iš karto apriboja kitas įvardintas uždavinys užtikrinti tinkamą socialinę apsaugą. Šis tinkamumo lygis ES valstybėse narėse, kurios nariai yra pratę prie dosnios paramos, yra gana aukštas ir jo mažinimas visuomenėje yra vertinamas neigiamai. Tačiau be paramos mažinimo (ir jos perorientavimo į aiškius kriterijus, pirmiausia, pragyvenimo lygį) bus sunku stiprinti paskatas ieškoti darbo ir sąlygas augti užimtumui. Kitos siūlomos priemonės nedarbo šalpų skyrimo administravimo bei paramos darbo paieškai efektyvumo didinimas gali turėti tik nedidelį teigiamą poveikį, nes tai yra tik procedūriniai tobulinimai, o jų poveikis priklausys nuo įgyvendinimo. Išvados: siūlymas stiprinti paskatas ieškoti darbo mažinant mokesčius bei nedarbo šalpas yra aktualus ES valstybėms narėms ir jo įgyvendinimas turėtų teigiamai prisidėti prie užimtumo augimo. Tačiau jei apsiribojama tik procedūriniais pakeitimais, šis poveikis gali būti labai nedidelis ir tik sukelti visuomenės nepasitenkinimą, neduodamas aiškesnių teigiamų rezultatų Skatinti lankstesnį darbo organizavimą ir peržiūrėti darbo rinkos reguliavimą, ypač nuostatas, reguliuojančias įdarbinimo sutartis, atsižvelgiant ir į lankstumo, ir į saugumo poreikius. Sąlygų lankstesniems darbo santykiams įtvirtinimas, keičiant reguliavimo nuostatas, prisidėtų prie sąlygų užimtumui augti gerinimo. Būtent su nelanksčiu darbo santykių reguliavimu siejamas ir santykinai aukštas nedarbas ir mažesnis produktyvumas, lyginant ES su JAV. Tačiau siekis atsižvelgti ir į lankstumą, ir į saugumą, o tai nėra lengvai suderinami dalykai, rodo, jog bet kokie ėjimas lankstumo didinimo linkme vyks labai mažais žingsniais. Apie tai liudija ir lėta Vokietijoje, Prancūzijoje ir kitose ES šalyse vykdomos darbo santykių reguliavimo reformos eiga. Išvada: siūlymas didinti darbo santykių lankstumą, keičiant jų reguliavimą, yra pagrįstas ir turėtų teigiamą poveikį darbo rinkos dinamiškumui ir prisitaikymui prie besikeičiančių rinkos poreikių, o galiausiai ir geresnių sąlygų užimtumui Sudaryti geresnes sąlygas darbo jėgos mobilumui ir tarp skirtingų geografinių vietovių, ir tarp profesijų, ypač skatinant kvalifikacijų pripažinimą, socialinės apsaugos ir teisių į pensijas perkėlimą, šalinant su būsto rinka susijusias kliūtis mobilumui bei skatinant mokymąsi visą gyvenimą. Geresnės sąlygos darbo jėgos mobilumui yra su jau aukščiau minėtais uždaviniais tiesiogiai susijęs siekis, kuris natūraliai papildo juos. Sąlygos darbo jėgos mobilumui yra svarbios pirmiausia tam, kad darbo jėgos panaudojimas geriausiai atspindėtų darbuotojų įgūdžius, jo ir darbdavio poreikius. Reguliacinės ir mokestinės taisyklės, veikiančios kaip apribojimai darbo jėgos mobilumui, mažina darbo jėgos panaudojimo efektyvumą, taip pat sąlygoja neatitikimus tarp dirbančiųjų ir darbdavių poreikių, o dažnai 23

24 ir nedarbą. Tiesa, kartu su šiuo siūlymu minimos priemonės yra labiau susijusios su darbo jėgos mobilumu tarp geografinių vietovių, o ne skirtingų profesijų. Išvada: Minimos priemonės iš tiesų galėtų duoti teigiamą postūmį valstybių narių ekonomikos augimui. Tačiau jos turėtų būti įgyvendinamos kartu su darbo santykių reguliavimo (išėjimo ir įėjimo į darbo rinką šalies viduje, o ne tik tarp valstybių narių reguliavimo) bei darbo jėgos apmokestinimo reformomis Užtikrinti efektyvią darbo rinkos politiką, pritaikytą individualiems poreikiams tų rinkos dalyvių, kurie susiduria su didžiausiais sunkumais, ieškodami darbo. Sunku tikėtis, kad darbo rinkos politika galėtų būti ir efektyvi, ir pritaikyta individualiems darbo neturinčių rinkos dalyvių poreikiams. Kuo labiau individualizuota darbo rinkos politika, tuo ji daugiau kainuotų ir tuo ribotesnis būtų jos poveikis. Poveikio dydžio ir biudžeto sąnaudų santykis su galimybėmis įsidarbinti būtų geriausias horizontalių kliūtis darbo paieškai ir persikvalifikavimui šalinančių priemonių atveju. Išvada: uždavinio įgyvendinimas arba daug kainuotų, arba jo teigiamas poveikis būtų labai ribotas Makroekonominė politika Pirmiausia reikia pastebėti, jog pinigų politika šiuo metu yra vykdoma ES lygiu (tarp eurozonai priklausančių šalių), už ją atsakingas Europos centrinis bankas. Fiskalinė politika yra koordinuojama Stabilumo ir augimo pakto rėmuose. Lisabonos strategijoje atsiremiama į šias priemones ir jas bandoma sustiprinti papildomomis politikos koordinavimo priemonėmis. Lisabonos ir po jo įvykusių ES viršūnių susitikimuose makroekonominės politikos koordinavimo srityje dominuoja du tikslai makroekonominis stabilumas bei viešųjų finansų indėlis į ekonominį augimą ir užimtumą. Pavyzdžiui, Lisabonos viršūnių susitikime numatomi keli svarbiausi uždaviniai: - mokesčių spaudimo darbo jėgai, ypač santykinai nekvalifikuotiems ir mažai uždirbantiems, mažinimas, mokesčių ir socialinės paramos priemonių neigiamo poveikio paskatoms įsidarbinti ir tobulintis mažinimas; - nukreipti viešąsias išlaidas link kapitalo ir fizinio, ir žmogiškojo kaupimo, remti tyrimus ir plėtrą, inovacijas ir informacines technologijas; - užtikrinti ilgalaikį viešųjų finansų tvarumą, įvertinant įvairias dimensijas, įskaitant gyventojų amžiaus vidurkio augimą. Kituose Lisabonos strategijos įgyvendinimą svarsčiusiuose ES viršūnių susitikimuose taip pat buvo akcentuojamas poreikis laikytis Stabilumo ir augimo pakte numatytų viešųjų finansų apribojimų, stiprinti koordinavimo priemones šioje srityje bei kai kurias procedūrines priemones, pavyzdžiui, Eurozonos statistinių duomenų rinkimo metodiką. Bendrosiose ekonominės politikos gairėse Europos Komisija ES ir jos valstybėms narėms yra iškėlusi tokius tikslus artimiausių trijų metų laikotarpiui: (1) biudžetas artimas subalansuotam arba su perviršiu, atsižvelgiant į ekonominio ciklo padėtį, arba imtis visų priemonių, kad biudžeto rodiklis būtų gerinamas po 0.5% nuo šalies BVP, atsižvelgiant į ekonominio ciklo padėtį; (2) vengti procikliškos politikos, ypač atsigavus ekonominiam augimui, kuri gali sutrukdyti pilnai veikti automatiniams ekonominio ciklo stabilizatoriams; (3) nuo šių metų sustiprinti biudžeto politikos koordinavimą tarp valstybių narių; (4) stiprinti viešųjų finansų tvarumą, toliau mažinant valstybių narių valstybės skolos dydį. Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas 24

25 Bendri su Lisabonos strategija siejami tikslai makroekonominis stabilumas ir viešųjų finansų indėlis į ekonominį augimą ir užimtumą gali būti vertinami įvairiai priklausomai nuo pasirenkamų priemonių. Makroekonominio stabilumo siekis yra pagrįstas ir svarbus sudarant sąlygas ekonominiam augimui, nors šiuo atžvilgiu tiksliau būtų kalbėti apie makroekonominės politikos stabilumą, ypač valstybių susilaikymą nuo skolinimosi ir deficitinio biudžeto. Be to, ilgalaikiu požiūriu, dar naudingiau būtų kalbėti apie viešųjų finansų dalies mažinimą. Tuo tarpu viešųjų finansų indėlio į ekonominį augimą ir užimtumą akcentavimas prieštarauja viešojo sektoriaus vaidmens mažinimui, kuris būtų pageidautinas kuriant geresnes sąlygas įmonių konkurencingumui ir ekonominiam augimui (o tuo pačiu ir darbo vietų kūrimui). Net ir nemažinant viešojo sektoriaus dydžio, o tik siekiant sumažinti valstybių finansinius įsipareigojimus, raginimas aktyviau investuoti į tam tikras sritis gali apriboti įsiskolinimo mažinimo galimybes. Toliau aptariami konkretesni uždaviniai, įvardinti Bendrosiose ekonominės politikos gairėse Biudžetas artimas subalansuotam arba su perviršiu, atsižvelgiant į ekonominio ciklo padėtį, arba imtis visų priemonių, kad biudžeto rodiklis būtų gerinamas po 0.5% nuo šalies BVP, atsižvelgiant į ekonominio ciklo padėtį. Biudžeto subalansavimo uždavinys vertintinas teigiamai, jei tai reiškia valstybės įsipareigojimų mažinimą ir nelaikomas savaime svarbiu uždaviniu, bet tik žingsniu link privačių įmonių vaidmens ekonomikoje didinimo. Dar vienas svarbus dalykas svarbiau ne turėti biudžeto perviršį esant ekonominiam augimui, bet tinkamai panaudoti perviršį įsipareigojimų mažinimui bei reformų, ypač pensijų reformos, vykdymui. Išvada: valstybių narių biudžetų subalansavimas yra pagrįstas siekis, tačiau jis turės ilgalaikių teigiamų pasekmių palankios ekonominės aplinkos sukūrimui tik tokiu atveju, jei bus siejamas su svarbiausių socialinių problemų sprendimu ir fiskalinių įsipareigojimų mažinimu Vengti procikliškos politikos, ypač atsigavus ekonominiam augimui, kuri gali sutrukdyti pilnai veikti automatiniams ekonominio ciklo stabilizatoriams. Šis uždavinys vertintinas teisingai, kadangi siekiama sumažinti rinkos motyvacijas iškraipančias viešųjų išlaidų intervencijas. Tačiau reikėtų siekti, kad ir ekonominio nuosmukio metu būtų susilaikoma nuo priemonių, didinančių biudžeto deficitą arba apribojančių jo mažinimo galimybes. Išvada: siūloma priemonė turėtų teigiamą poveikį, tačiau jis būtų nedidelis. Atsigavus ekonominiam augimui svarbiau imtis ilgalaikį teigiamą poveikį turėsiančių reformų Nuo šių metų sustiprinti biudžeto politikos koordinavimą tarp valstybių narių. Šis siekis gali būti tik priemonė kitų uždavinių siekimui. Biudžeto politikos koordinavimas palengvina tik keitimąsi informacija, tačiau nereiškia geresnės fiskalinės politikos. Išvada: šios priemonės poveikį vertinti sunku, kadangi ji gali sąlygoti įvairių fiskalinės politikos priemonių taikymą Stiprinti viešųjų finansų tvarumą, toliau mažinant valstybių narių valstybės skolos dydį. Šis uždavinys yra pagrįstas, atsižvelgiant į santykinai didelius valstybių narių fiskalinius deficitus ir ypač valstybių skolas. Tačiau ne tik turėtų būti mažinamos valstybių skolos, bet ir siekiama spręsti socialines problemas, kurios darys ilgalaikį spaudimą šalių biudžetams. Be to, reikia mažinti ir tokias išlaidas ES ir valstybių narių lygiu kaip itin dosni parama ūkininkams, kurios yra ir neteisingos kitų visuomenės grupių atžvilgiu, ir skatina neefektyvų viešojo sektoriau lėšų naudojimą bei iškraipo privačių įmonių veiklą. Išvada: siekis mažinti valstybių skolų dydį yra pagrįstas ir turėtų sumažinti viešojo sektoriaus iškraipantį poveikį ekonominei veiklai. 25

26 3.2. Socialinė politika Apimtis ES Viršūnių susitikimai aptaria daug ir įvairių socialinės politikos aspektų, kurie viena vertus, persipina su ekonominiais bei aplinkosaugos (pvz., darbo jėgos apimtys ir produktyvumas; ryšys tarp BVP augimo ir susisiekimo augimo), kita vertus tarpusavyje (pvz., socialinės apsaugos sistemos ir socialinė sanglauda; socialinių partnerių vaidmuo ir darbo sąlygos). Analizės dėlei Europos Viršūnių susitikimuose aptartos temos čia yra sugrupuotos į stambesnes grupes, kurios ryškiau atsiskiria pagal tikslų įgyvendinimo priemones 21 : a. Švietimas ir mokslas, b. Socialinės apsaugos sistemos (pensijų, sveikatos), c. Socialinė sanglauda, d. Darni plėtra Švietimas ir mokslas Politikos tikslai ir uždaviniai Europos Viršūnių susitikimuose šalių švietimo sistemoms keliamas bendras tikslas modernizuoti švietimo ir mokymo sistemas pagal žinių visuomenės poreikius svarbus tiek ekonominiu, tiek socialiniu požiūriu. Investicijos į švietimą ir mokymą traktuojamos kaip investicijos į svarbiausiąjį iš gamybos veiksnių darbo jėgą bei kaip investicijos į žmonių gerovę ir socialinį stabilumą. Dėl demografijos ir žmonių gyvenimo įpročių pasikeitimų bei sparčios technologijų plėtros švietimui keliami papildomi uždaviniai: ne tik suteikti kokybišką išsilavinimą, bet ir pateikti jį įvairioms gyventojų grupėms (pvz., jaunimui, dirbantiems, bedarbiams, atokiai gyvenantiems, neįgaliems, imigrantams) priimtina forma. Todėl mokymasis visą gyvenimą yra esminė naujos švietimo sistemos komponentė. Kadangi švietimas ir inovacijos yra pagrindiniai produktyvumo šaltiniai, švietimas, mokslas ir inovacijos daugelyje dokumentų ir studijų, įskaitant ir šią, nagrinėjami kartu. Viršūnių susitikimuose šalims narėms, kurioms tenka pagrindinis vaidmuo formuojant švietimo, mokslo ir inovacijų politiką, keliami šie uždaviniai: Švietimo srityje: - apčiuopiamai padidinti kasmetines investicijas į žmogiškuosius išteklius; - iki 2010 m. per pusę sumažinti skaičių m. amžiaus jaunuolių, turinčių tik vidurinį išsilavinimą ir nesimokančių profesijos; - mokyklas ir mokymo centrus, turinčius Interneto ryšį, paversti daugiafunkciniais mokymo centrais prieinamas visuomenei. Steigti visoms pusėms naudingas švietimo iniciatyvų partnerystes tarp švietimo, verslo ir mokslo institucijų; - Europos lygiu apibrėžti naujas svarbiausias kompetencijas, kurias turi suteikti mokymosi visą gyvenimą programos, tokias kaip IT, užsienio kalbos, technologijų kultūra, verslumo ir socialiniai įgūdžiai. Įdiegti Europinį IT įgūdžius žymintį diplomą (su decentralizuotomis sertifikavimo procedūromis); - nustatyti priemones, kuriomis galima būtų padidinti studentų, dėstytojų bei mokslo personalo mobilumą tiek naudojantis esamomis mainų programomis, tiek šalinant kliūtis ir didinant skaidrumą kvalifikacijų bei studijų terminų pripažinimui. Imtis priemonių kliūtims mokytojų mobilumui pašalinti; 21 Čia ir toliau referuojant į Europos Viršūnių susitikimus, remiamasi šiais dokumentais: European Councils: Lisbon to Brussels (March 2003). Extracts from the Presidency Conclusions on the Lisbon Strategy by Theme; Choosing to growth: Knowledge, innovation and job in a cohesive society. Commission staff working paper in support of the report from the Commission to the Spring European Council, 21 March 2003, on the Lisbon strategy of economic, social and environmental renewal. 26

27 - parengti bendrą ES gyvenimo aprašymo formą, kurią mokymo institucijos bei darbdaviai galėtų naudoti savo pasirinkimu; - padidinti mokymosi visą gyvenimą galimybes visiems gyventojų sluoksniams. Informacinės visuomenės srityje numatyti tokie uždaviniai: - pasiekti, kad visi mokytojai 2003 metais turėtų įgūdžių darbui su skaitmeninėmis technologijomis (Digital skills); - užtikrinti platų priėjimą prie aukščiausios kokybės komunikacijų infrastruktūros ir mažėjančias Interneto naudojimo kainas; - sukurti prielaidas e. komercijos klestėjimui; - išvengti informacinės atskirties; - suaktyvinti e. valdžią; - remti trečiosios kartos mobiliąsias paslaugas ir Interneto protokolo 6 versijos diegimą. Mokslo politikos srityje numatyti šie uždaviniai: - iki 2010 m. padidinti išlaidas MT (mokslui ir tyrimams) iki 3 proc. BVP. Verslo dalis finansuojant MT turėtų padidėti iki dviejų trečiųjų visos sumos; - iki 2002 m. visos mokyklos turėtų turėti ryšį su Internetu; - pagerinti aplinką privačioms investicijoms į MT, MT partnerystėms ir aukštųjų technologijų įmonėms atsirasti; - pašalinti mokslininkų migracijos kliūtis; pritraukti ir išlaikyti talentingus mokslininkus Europoje; - sukurti pasaulinio lygio mokslo komunikacijų infrastruktūrą; - įvesti finansiškai efektyvų Bendrijos patentą; - diegti naujausias technologijas, ypač biotechnologijas ir aplinkos apsaugos technologijas. Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendras tikslas modernizuoti švietimo ir mokymo sistemas pagal žinių visuomenės poreikius kyla dėl daugelio priežasčių: 1) Europos valstybių švietimo sistemos (šalių kandidačių dar labiau) nebeatitinka žmonių poreikių įgūdžiams, tiek mokymosi turinio, tiek metodų prasme; 2) švietimo sistemose žmonių įgyjami įgūdžiai neatitinka rinkos poreikių, kas yra viena pagrindinių nedarbo priežasčių dalyje šalių (ypač šalių-kandidačių); 3) visuomenei transformuojantis iš industrinės į žinių visuomenę, rinkos poreikiai, o tuo pačiu ir žmonėms reikalingi įgūdžiai, kinta dar greičiau, todėl švietimo sistemos turi būti pritaikytos į šiuos pokyčius reaguoti; 4) švietimo sistemų modernizavimo poreikis yra ypač aktualus dėl prigimtinės švietimo sistemų inercijos: norint pakeisti mokymą, reikia perkvalifikuoti mokytojus, pakeisti mokymo medžiagą ir pan. Išvada tikslas modernizuoti švietimo ir mokymo sistemas pagal žinių visuomenės poreikius yra svarbus, aktualus ir pagrįstas, o jo ekonominės pasekmės būtų teigiamos. Problemos kyla pasirenkant būdus, kaip tą tikslą įgyvendinti (žr. uždavinių įvertinimą toliau). Uždaviniai Švietimas 1) apčiuopiamai padidinti kasmetines investicijas į žmogiškuosius išteklius Šis uždavinys nėra nuosekliai išplaukiantis iš bendrojo tikslo pritaikyti švietimo sistemas žinių ekonomikai. Geresnės kokybės išsilavinimui pasiekti didesnės investicijos padėtų, tačiau didesnės investicijos dar nereiškia kad švietimas bus geresnės kokybės. Taigi šis uždavinys gali būti nebūtinas 27

28 ir tikrai nėra pakankamas. Švietimo finansavimo atveju svarbu ne tik, kiek lėšų skiriama, bet ir kaip skiriama, nes nuo to priklauso visų sistemoje dalyvaujančiųjų motyvacijos. Tai ypač aktualu kalbant apie aukštojo mokslo sistemą. Ekonominės padidintų investicijų į švietimą pasekmės gali būti teigiamos tuo atveju, jei tos lėšos bus panaudotos efektyviai ir neigiamos jei tos lėšos bus panaudotos neefektyviai. Tam, kad lėšos švietimui būtų panaudotos efektyviai, reikalinga tinkama institucinė sąranga ir finansavimo modelis. Nuorodų dėl jų ES dokumentai nepateikia. Taip pat yra svarbu, kas tas investicijas daro. Siekdamas konkurencingumo verslas investuoja į žmogiškuosius išteklius pačiomis įvairiausiomis formomis. Svarbu, kad tos investicijos nebūtų diskriminuojamos mokesčių prasme. Išvada: uždavinys apčiuopiamai padidinti kasmetines investicijas į žmogiškuosius išteklius, priklausomai nuo konkrečių sprendimų dėl švietimo sistemos institucinės sąrangos bei finansavimo schemos, gali priartinti prie arba nutolinti nuo tikslo, o biudžeto apčiuopiamos išlaidos būtų bet kuriuo atveju. Į žmogiškuosius išteklius daugiau investuotų verslas jei jos būtų palankiau traktuojamos mokesčių prasme. 2) iki 2010 m. per pusę sumažinti skaičių m. amžiaus jaunuolių, turinčių tik vidurinį išsilavinimą ir nesimokančių profesijos; Šis uždavinys yra aktualus daugelyje Europos šalių, tačiau jo įgyvendinimo galimybės smarkiai ribotos, kadangi minėtieji jaunuoliai nesimoko dažniausiai ne dėl to, kad neturi galimybių, o todėl, kad nenori. Motyvuoti žmones studijoms ir darbui gerovės valstybėje, kuri sudaro galimybes jiems to nedaryti, yra labai sunku. Nebent būtų apčiuopiamai sumažintos socialinės garantijos. 3) mokyklas ir mokymo centrus, turinčius Interneto ryšį, paversti daugiafunkciniais mokymo centrais prieinamas visuomenei Šis uždavinys yra pagrįstas ir ekonomiškai tikslingas jo įgyvendinimas leistų efektyviau naudoti ryšių ir žinių teikimo infrastruktūrą, mažintų skaitmeninę, o kartu ir socialinę atskirtį, tačiau jo įgyvendinimas kelia abejonių. Esant švietimo ir mokymo įstaigų savarankiškumui, taip elgtis būtų jų pačių interesas. Viešosios politikos prasme reikėtų kalbėti apie veiksnių, neleidžiančių mokykloms efektyviai išnaudoti savo bazės, pašalinimą. Tokie veiksniai gali būti: apribojimas imti mokestį už paslaugas, darbo laiko apribojimai, biudžeto lėšų centralizuotas valdymas ir pan. Imperatyvas mokyklas paversti... kelia mokykloms dvejopą riziką: (1) kad bus iškelti tikslai, o galimybės rasti priemones jų įgyvendinimui bus apribotos, (2) kad priemonės bus parenkamos centralizuotai ir daliai mokyklų jos bus netinkamos. Abiem atvejais iškyla rizika, kad uždavinys nebus įgyvendintas ir /arba dėl papildomų sąnaudų nukentės mokymo kokybė. Išvada: uždavinį mokyklas ir mokymo centrus, turinčius Interneto ryšį, paversti daugiafunkciniais mokymo centrais prieinamas visuomenei tikslinga pakeisti uždaviniu sudaryti prielaidas mokykloms ir mokymo centrams tapti.../../. 4) Steigti visoms pusėms naudingas švietimo iniciatyvų partnerystes tarp švietimo, verslo ir mokslo institucijų Jeigu minėtosios partnerystės yra visoms pusėms naudingos, tai tiktai pačios švietimo, mokslo ir verslo institucijos gali tokias partnerystes steigti. Viešosios politikos prasme svarbu, kad nė vienam iš šių institucijų tipų nebūtų administracinių, reguliacinių, mokestinių ar kitokių kliūčių tai daryti. Išvada: uždavinį steigti visoms pusėms naudingas švietimo iniciatyvų partnerystes tarp švietimo, verslo ir mokslo institucijų tikslinga pakeisti uždaviniu sudaryti prielaidas (arba pašalinti administracines, reguliacines ir mokestines kliūtis) steigti. 5) Europos lygiu apibrėžti naujas svarbiausias kompetencijas, kurias turi suteikti mokymosi visą gyvenimą programos, tokias kaip IT, užsienio kalbos, technologijų kultūra, verslumo ir socialiniai įgūdžiai. Įdiegti Europinį IT įgūdžius žymintį diplomą (su decentralizuotomis sertifikavimo procedūromis) 28

29 Šis uždavinys bendrąja prasme yra pagrįstas ir ekonomiškai tikslingas, tačiau priklausomai nuo išvardintų kompetencijų turinio, konkretus jo įgyvendinimas gali būti prasmingas ir ekonomiškai naudingas, o gali ir ne. Tokios bendrojo pobūdžio nuorodos yra tinkamos tuo atveju, kai pati švietimo sistema yra sveika, t.y., kai jos klaidos yra nesisteminės. Tačiau Europos Sąjungos šalių švietimo sistemų atvejis yra kitoks tikslas yra jas modernizuoti pritaikant žinių ekonomikos poreikiams. Išvada: uždavinys Europos lygiu apibrėžti naujas svarbiausias kompetencijas yra tinkamas, bet nepakankamas sisteminiams pokyčiams, nes yra formalus ir nesukuria prielaidų kokybiškai mokyti bei šias kompetencijas užtikrinti. 6) Nustatyti priemones, kuriomis galima būtų padidinti studentų, dėstytojų bei mokslo personalo mobilumą tiek naudojantis esamomis mainų programomis, tiek šalinant kliūtis ir didinant skaidrumą kvalifikacijų bei studijų terminus pripažinimui. Imtis priemonių kliūtims mokytojų mobilumui pašalinti Šis uždavinys yra tikslingas ir pagrįstas, o jo ekonominės pasekmės būtų teigiamos (jis yra laisvo darbo jėgos judėjimo įgyvendinimo dalis). Jo įgyvendinimo specifika ta, kad dalį kliūčių studentų, dėstytojų bei mokslo personalo mobilumui sukuria švietimo institucijas reglamentuojantys šalies teisės aktai arba pačios institucijos. Pirmuoju atveju pokyčiai gali būti padaryti politiniu sprendimu, antruoju atveju reikalingas pačių institucijų apsisprendimas, kuris priklauso nuo vadovybės motyvacijos. Tam, kad švietimo įstaigų vadovybės motyvacija būtų švietimo kokybės kėlimas, reikalinga tokias motyvacijas sukurianti švietimo sistemos institucinė sąranga bei finansavimo schema. Išvada: uždavinys padidinti studentų, dėstytojų bei mokslo personalo mobilumą yra tinkamas, tačiau jo įgyvendinimo galimybės priklauso nuo pačios švietimo sistemos charakteristikų. Šis uždavinys nurodo, kokiomis savybėmis turi pasižymėti modernizuota švietimo sistema, tačiau ne visais atvejais šio uždavinio įgyvendinimas bus būdas, kuris veda link švietimo sistemos modernizavimo. 7) parengti bendrą ES gyvenimo aprašymo formą, kurią mokymo institucijos bei darbdaviai galėtų naudoti savo pasirinkimu Šis uždavinys prieštarauja subsidiarumo principui ir yra neprasmingas. 8) Padidinti mokymosi visą gyvenimą galimybes visiems gyventojų sluoksniams Šis uždavinys yra pagrįstas jis natūraliai kyla iš žinių ekonomikos specifikos nuolat ir sparčiai kisti. Vieną kartą įgytas išsilavinimas nebegarantuoja žmogui reikiamų žinių bei įgūdžių ilgesniu laikotarpiu, todėl lanksčios nuolatinio švietimo paslaugos yra būtina šiuolaikinių švietimo sistemų dalis. Dabartinės mokymosi visą gyvenimą sistemos poreikių netenkina. Kaip ir bendrųjų investicijų į žmogiškuosius išteklius atveju, čia svarbus darbdavių vaidmuo, todėl svarbu, kad nebūtų jokių administracinių ar mokestinių trukdžių jiems investuoti į darbuotojų mokymą, organizuojant mokymus patiems, apmokant darbuotojų mokslą ar perkant šią paslaugą. Kitas mokymosi visą gyvenimą poreikio šaltinis ES yra socialinės sanglaudos imperatyvas. Remiantis socialiniais ES prioritetais, žmogus, nepriklausomai nuo jo pajamų ir užsiėmimo pobūdžio, turi turėti galimybes mokytis. Šio tikslo ekonominės pasekmės priklauso nuo mokymosi visą gyvenimą sistemos efektyvumo: esant prieinamumo ir finansinių galimybių disbalansui, mokymo kokybė netenkins rinkos poreikių ir nepasieks tikslo suteikti darbuotojams reikiamas kvalifikacijas. Kadangi mokymosi visą gyvenimą sistemoms keliami tiek ekonominiai, tiek socialiniai tikslai, tikėtina šių tikslų susikirtimo rizika. Siekiant, kad mokymosi visą gyvenimą sistema pasiektų savo pirminį tikslą suteiktų besimokantiems reikiamas kvalifikacijas, ji neišvengiamai bus prieinama tik daliai žmonių (dėl ribotų sistemos išteklių ir dėl besimokančiųjų motyvacijos). Siekiant išplėsti šios paslaugos prieinamumą, mažės išteklių ir besimokančiųjų motyvacija, dėl ko kris sistemos produkto išsilavinimo - kokybė. 29

30 Išvada: uždavinys padidinti mokymosi visą gyvenimą galimybes visiems gyventojų sluoksniams yra pagrįstas. Tačiau jo įgyvendinimas ir ekonominės pasekmės priklausys nuo: (1) pačios švietimo sistemos institucinės sąrangos bei finansavimo schemų, (2) ekonominių bei socialinių šio uždavinio aspektų svorio, (3) finansinių išteklių, (4) aplinkos verslo investicijoms į mokymą Informacinė visuomenė 9) užtikrinti platų priėjimą prie aukščiausios kokybės komunikacijų infrastruktūros ir mažėjančias Interneto naudojimo kainas Šis uždavinys, visų pirma, apima telekomunikacijų politiką. Pats siekis yra logiškas ir nuoseklus: tam, kad kritinė visuomenės masė mokėtų naudotis ir naudotųsi informacinėmis technologijomis darbe bei asmeniniame gyvenime, tuo padidindama darbo produktyvumą ir gyvenimo kokybę, prieinama aukštos kokybės infrastruktūra yra būtina sąlyga. Tačiau, kadangi ištekliai visuomet yra riboti, o uždavinys savyje talpina maksimizaciją pagal du kintamuosius - ir maksimali kokybė, ir maksimalus prieinamumas (minimali kaina) - bet kuris sprendimas bus kompromisas tarp šių dviejų tikslų. Todėl šio uždavinio įgyvendinimo galimybės bei jo ekonominės pasekmės priklauso nuo konkrečių politikos priemonių. ES telekomunikacijų politika yra aktyvi ir nuolat kintanti. Argumentuojant tinklinės ekonomikos specifika, konkurencija ES telekomunikacijų rinkoje reguliuojama ne pagal konkurencijos teisę, bet remiantis specifinėmis taisyklėmis, kurių esmė detalesnis rinkos reguliavimas. Pagrindinis telekomunikacijų politikos tikslas tradiciškai buvo padidinti konkurenciją fiksuoto ryšio rinkoje, kurio buvo siekiama (1) naikinant nacionalinių telekomų monopolines teises, (2) taikant jiems įvairius reguliavimus, apribojimus ir įpareigojimus, įskaitant ir paslaugų kainų kontrolę. Telekomunikacijų paslaugų prieinamumui padidinti taikoma universaliųjų paslaugų prievolė (universaliųjų paslaugų kainas reguliuoja valstybė). Universaliosios paslaugos šiuo metu apima: fiksuoto ryšio telefono fiksuotoje vietoje, viešojo taksofono, informacijos apie viešojo telefono ryšio paslaugų abonentus ir galimybių naudotis telekomunikacijų paslaugomis neįgaliesiems paslaugas 22. Didinant dalyvių skaičių fiksuoto ryšio rinkoje ES šalyse rezultatų pasiekta kuklių. Kaip teigiama nepriklausomų ekonomistų studijoje, per dešimt metų ES šalių buvusiųjų monopolistų fiksuoto ryšio rinkos dalį pavyko sumažinti vidutiniškai 20 proc. 23 ; remiantis Telekomunikacijų reguliavimo paketo įgyvendinimo septintąja ataskaita, istorinių monopolistų rinkos dalis sumažėjo 10 proc., o vietinių skambučių kainos išliko stabilios (kito tik jų struktūra) 24. Tuo tarpu dėka tuo metu daug švelniau reguliuojamų mobiliųjų komunikacijų vartotojams balso paslaugų problema išsisprendė rinkoje. Fiksuoto ryšio tiekėjų koncentracija šiandien tebėra problema tik dėl duomenų perdavimo paslaugų arba Interneto prieinamumo. Matydama, kad vykdoma politika nėra efektyvi, Komisija 2001 m. priėmė naują telekomunikacijų reguliavimo paketą, kurio nuostatos šiek tiek priartina telekomunikacijų reguliavimą prie bendrosios konkurencijos politikos, tačiau esminis principas lieka tas pats konkurenciją siekiama sukurti reguliavimų pagalba. Reguliuojanti institucija (nepriklausoma valstybės agentūra) turi daug teisių ir įgaliojimų spręsti tokius klausimus kaip, ar konkurencija yra efektyvi, ar ne; ar kainos yra pagrįstos; ar investicijų grąža yra protinga ir pan. Yra pagrindo manyti, kad ateityje toks požiūris į konkurenciją tik stiprės: kaip teigiama Sapir studijoje, konkurencija ES turėtų būti skatinama ribojant esamų rinkos žaidėjų galimybes ir taip sudarant geresnes sąlygas įeiti į rinką naujiems veikėjams Universaliųjų paslaugų direktyva COM(2000) Sapir, A. et al. An Agenda for a Growing Europe: Making the EU Economic System Deliver. Report of an Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission. - July Komisijos komunikatas COM(2001) Sapir, A. Ibid. 30

31 Taigi uždavinys sumažinti fiksuoto ryšio paslaugų kainą (šiuo atveju Internetui) yra ne naujas ir kol kas spręstas nesėkmingai. Politikos priemonės šiam tikslui siekti yra koreguotos, bet principai išlaikyti tie patys. Todėl tikimybė, kad jie bus rezultatyvūs šiame laikotarpyje, nėra didelė. Kita vertus, telekomunikacijų politiką sudarantys ekstensyvūs, intensyvūs ir didelės reguliuojančių institucijų diskrecijos reikalavimai yra apčiuopiama našta rinkos dalyviams, kurią jie tiesiogiai arba netiesiogiai perkelia vartotojams (per paslaugų kainą, kokybę, (ne)investicijas į naujas technologijas, paslaugas, labdarą ir paramą). Be to jie iškraipo konkurenciją ir smarkiai sumažina galimybę mažėti kainoms dėl pačios rinkos priežasčių. Interneto kainų mažėjimo galima būtų, visų pirma, tikėtis dėl alternatyvių fiksuotam ryšiui technologijų kainų mažėjimo neiškraipytoje rinkoje. Išvada: uždavinys užtikrinti platų priėjimą prie aukščiausios kokybės komunikacijų infrastruktūros ir mažėjančias Interneto naudojimo kainas yra logiškas siekiant informacinės visuomenės, tačiau jis (1) yra pats savaime prieštaringas, nes aukščiausia kokybė reiškia naujausias technologijas, kurios visuomet yra brangios ir plačiai nevartojamos; (2) ES politikos priemonės, taikomos šiam tikslui pasiekti, didina paslaugų teikėjų kaštus ir iškreipia konkurenciją rinkoje, kas turi neigiamas ilgalaikes pasekmes tiek kainų lygiui, tiek infrastruktūros plėtrai, tiek inovacijoms ir žinių visuomenei apskritai. Taigi šio uždavinio siekimas turi daug neigiamų ekonominių pasekmių. 10) sukurti prielaidas e. komercijos klestėjimui Šis uždavinys nėra pakankamai apibrėžtas. Neaišku apie kokias prielaidas kalbama. Pati e. komercija nėra didesnio produktyvumo ar konkurencingumo būtina prielaida e. komercija yra viena iš komercijos formų, kuri vienais atvejais pasiteisina, kitais ne. Valstybei ėmusis skatinti vienus ar kitus verslo sprendimus (pvz., e. komerciją), jo efektyvumas sumažėja. Kita vertus, e. komercija yra padidintos rizikos veikla, todėl valstybinis jos skatinimas ar propagavimas didina ūkio subjektų riziką, jiems to neįsisąmoninus. Kartais sąlygų e. komercijai sudarymas suprantamas, kaip tos rizikos sumažinimas. Tokiu atveju susiduriama su bendra virtualios erdvės saugumo problema, kuri (kaip ir bet kuri saugumo problema) išspręsta nėra, o visos saugumo didinimo priemonės turi apčiuopiamus kaštus. Saugumo dėlei įvedus privalomuosius reikalavimus, atimama galimybė rastis atskirų rinkos subjektų pasirinktoms rizikingoms veikloms, be kurių sunkiai įmanomi inovaciniai procesai. Išvada: uždavinys sukurti prielaidas e. komercijos klestėjimui turėtų būti patikslintas. Jeigu jis būtų patikslintas nurodant, kad neturi būti teisinio, administracinio ar mokestinio pobūdžio diskriminacijos e. komercijai, jo įgyvendinimo ekonominės pasekmės būtų teigiamos. Palikus šią neapibrėžtą formuluotę, galimi neigiamas ekonomines pasekmes turintys sprendimai. 11) išvengti informacinės atskirties Šis uždavinys yra patrauklus, bet nėra įvykdomas. Informacinė atskirtis yra socialinės atskirties forma. Socialinės atskirties galima išvengti tik administraciniu būdu skirstant gėrybes (turtą ir pajamas) t.y., esant planinei ekonomikai. Informacinės atskirties atveju net tai būtų nepakankama prielaida: prieigą prie informacijos galima būtų paskirstyti po lygiai, bet žinių įsisavinimas visada priklauso nuo individo gabumų ir pastangų, taigi nebus vienodas. Bandymai ši uždavinį realizuoti reiškia perskirstymą neefektyvų ir brangų išteklių perdalinimą, kuris turi tiesiogines neigiamas pasekmes konkurencingumui, produktyvumui ir ekonominiam augimui. Išvada: Uždavinys išvengti informacinės atskirties nėra įgyvendinamas. Siekis, kad daugiau žmonių turėtų galimybę naudotis informacija sutampa su pačiu bendriausiu valstybės siekiu kad žmonės turėtų kuo daugiau gėrybių savo poreikiams tenkinti. 12) suaktyvinti e. valdžią Šis uždavinys logiškai ir nuosekliai seka iš informacinės visuomenės bei modernios valstybės siekių. E. valdžia, viena vertus, yra svarbi kaip būdas valdžios institucijoms produktyviai dalyvauti e. visuomenės gyvenime. Kita vertus, e. valdžia yra tinkama priemonė modernizuoti viešąjį administravimą: taupyti 31

32 išlaidas, didinti skaidrumą, traktuoti mokesčių mokėtoją kaip viešojo administravimo paslaugų vartotoją, įdiegti vieno langelio principą, smarkiai sumažinti neapibrėžtumo, biurokratijos ir prielaidų korupcijai. E. valdžia yra priemonė, kurią įdiegus visuomenei tampa įmanoma kontroliuoti biurokratiją. Šio uždavinio įgyvendinimas turėtų teigiamas ekonomines ir socialines pasekmes. Jo įgyvendinimo rizikos yra susiję ir su pačiais e. valdžios projektais: centralizacijos laipsniu (pvz., centralizuotus projektus paprastai yra sunkiau įgyvendinti dėl institucijų pasipriešinimo ir interesų grupių spaudimo renkantis technologinį sprendimą, decentralizuoti projektai įgyvendinami lėčiau ir brangiau), numatytų funkcijų kiekiu, numatytais kokybės reikalavimais ir pan. Išvada: uždavinys suaktyvinti e. valdžią yra tinkamas ir įmanomas įgyvendinti. Pasirinkus tinkamą koncepciją ir politikos priemones galima pasiekti teigiamų ekonominių ir socialinių rezultatų. 13) remti trečiosios kartos mobiliąsias paslaugas ir Interneto protokolo 6 versijos diegimą Šis uždavinys nėra nuosekliai pagrįstas. Naujų technologijų diegimas didina produktyvumą bei ekonominį augimą, tačiau ne visų naujų technologijų. Įmonė, diegdama konkrečią technologiją, riziką prisiima sau, nes tik rinkoje paaiškėja konkrečios technologijos naudingumas. Valstybei remiant vienas (bet ne kitas) technologijas, būtų iškreiptos konkurencijos sąlygos, kas sumažintų kitų technologijų turėtojų motyvus investuoti. Juo labiau, kad ES direktyvose deklaruojamas technologinio neutralumo principas. Dėl trečiosios kartos telekomunikacijų perspektyvų vieningos analitikų nuomonės nėra - yra galimybė, kad ši technologija, užsitęsus jos įgyvendinimui, bus nukonkuruota kitų technologijų. Kita vertus, būtent ES valstybių politika (licencijų kaina ir sąlygos) ir buvo stipriausias veiksnys, sutrukdęs šios technologijos įgyvendinimą. Internet protokolo 6 versijos diegimas vyksta natūraliai, palaipsniui. Įmonės jį diegia siekdamos ekonominės naudos. Valstybei remti šį procesą nėra poreikio, o konkrečios paramos priemonės gali sutrikdyti sklandų perėjimą nuo 4 į 6 protokolą. Išvada. Atskirų technologijų išskirtinis rėmimas yra netoleruotinai ekonomiškai rizikingas ir prieštarauja ES deklaruojamam technologinio neutralumo principui. Kadangi kai kurios politikos nuostatos trukdo diegti naujas technologijas, prasminga būtų formuluoti tokį uždavinį: skirstant valstybės išteklius jų naudotojams nesiekti fiskalinių, socialinių ar kitų tikslų, kurie naudotojams sudarytų papildomus kaštus Mokslas 14) iki 2010 m. padidinti išlaidas mokslui ir tyrimams (MT) iki 3 proc. BVP Šis uždavinys tiesiogiai neseka iš pagrindinio mokslui keliamo tikslo sudaryti pagrindą švietimo sistemoms bei produktyvumą didinančioms inovacijoms. Padidinus investicijas į mokslą ir tyrimus nebūtinai gausime aukštesnės kokybės švietimą ir daugiau inovacijų. Analogiškai 1) uždaviniui, čia svarbus mokslo institucijų statusas, organizacinė struktūra ir finansavimo schemos. Teigiami rezultatai gali būti pasiekti tik tuo atveju, jei sistema palaiko jos dalyvių motyvaciją siekti pritaikomų rezultatų. Tai paprastai pasiekiama per konkurenciją ir bent dalinį finansavimą remiantis rinkos principais, nes tik verslas gali įvertinti vieno ar kito tyrimo būsimą naudą. Išvada. Uždavinys padidinti išlaidas mokslui ir tyrimams (MT) iki 3 proc. BVP tiesiogiai neseka iš pagrindinio tikslo. Norint gauti teigiamą ekonominį rezultatą ir nedaryti nepagrįstų biudžeto išlaidų, mokslo sistemą pradžioje reikėtų reformuoti, o tik po to spręsti dėl jos finansavimo apimčių. 15) iki 2010 m. pasiekti, kad verslo dalis finansuojant MT padidėtų iki dviejų trečiųjų visos sumos Šis uždavinys yra susijęs su 14-uoju. Jeigu verslas finansuotų nurodytą dalį mokslo investicijų, jų neefektyvumo rizika būtų perimta verslo, kuris pritaikytų priemones ir mokslo sistemos produkcijos kokybė išaugtų. Tačiau viena pagrindinių priežasčių, kodėl privatus sektorius nefinansuoja mokslo, kaip tik ir yra pastarojo neefektyvumas. 32

33 Išvada. pasiekti, kad verslo dalis finansuojant MT ženkliai padidėtų galima tik padidinus MT produktyvumą. Todėl vietoje 14 ir 15 uždavinio tikslinga formuluoti uždavinį: reformuoti mokslo sistemą, įvedant rinkos principus: konkurenciją ir finansavimo priklausomybę nuo produkto naudingumo vartotojui. 16) pasiekti, kad iki 2002 m. visos mokyklos turėtų ryšį su Internetu Šis uždavinys prasmingas tik kaip orientacinis, nes pats ryšio turėjimas dar negarantuoja jo naudojimo, o juo labiau efektyvaus naudojimo. Jo prasmingumas gerokai padidėtų, jei būtų aišku, kas šio rodiklio sieks. Tuo atveju, jei to sieks dėl mokinių konkuruojančios mokyklos, jos naudos jį efektyviai, o išlaidas padengs iš mišrių šaltinių. Jeigu to sieks šalys narės iš viršaus, išlaidos bus finansuojamos šalies arba/ir ES mokesčių mokėtojų pinigais, o jo naudojimo efektyvumas nebus garantuotas. Išvada: uždavinio pasiekti, kad iki 2002 m. visos mokyklos turėtų ryšį su Internetu įgyvendinimo ekonominė nauda priklausys nuo to, kokiame valstybės ar pačių mokyklų lygmenyje šis uždavinys bus iškeltas ir nuo mokyklų organizacinio bei finansinio savarankiškumo. 17) pagerinti aplinką privačioms investicijoms į MT, MT partnerystėms ir aukštųjų technologijų įmonėms atsirasti Šis uždavinys nuosekliai išplaukia iš Lisabonos tikslų didinti produktyvumą bei konkurencingumą ir sukurti žinių ekonomiką. Jo aktualumas yra didelis, nes jis yra būtina sąlyga minėtiems tikslams pasiekti. Uždavinio vykdytojas nacionalinės vyriausybės - yra aiškus ir vienintelis. Ekonominis šio uždavinio įgyvendinimo efektas priklausys nuo gerinimui pasirinktų politikos priemonių. Išvada: uždavinys pagerinti aplinką privačioms investicijoms į MT, MT partnerystėms ir aukštųjų technologijų įmonėms atsirasti yra pagrįstas ir būtinas Lisabonos tikslams pasiekti. 18) pašalinti mokslininkų migracijos kliūtis; pritraukti ir išlaikyti talentingus mokslininkus Europoje Argumentaciją žr. 6) uždavinio. 19) sukurti pasaulinio lygio mokslo komunikacijų infrastruktūrą Šio uždavinio įgyvendinimui reikalingos didelės investicijos, kurios nebūtinai duos grąžą. ES mokslo institucijų komunikacijų infrastruktūra turėtų būti plėtojama pačių mokslo institucijų (arba plėtotis kartu su jomis) ir atitikti jų lygmenį laike. Priešingu atveju bus neišvengta neefektyvaus išteklių naudojimo, kuris siekiant tokių ambicingų tikslų kaip Lisabonos, yra netoleruotinas. 20) įvesti finansiškai efektyvų Bendrijos patentą Tai pagrįstas ir logiškas uždavinys, kurio įgyvendinimas turėtų teigiamą ekonominį efektą. 21) diegti naujausias technologijas, ypač biotechnologijas ir aplinkos apsaugos technologijas Šis uždavinys nėra pagrįstas jau vien dėl neaiškaus vykdytojo - juk technologijas diegia įmonės, ne valstybės. Atskirų technologijų išskirtinis skatinimas politikos priemonėmis, kaip minėta 13) uždavinio argumentacijoje, yra ekonomiškai (beje, ir politiškai) rizikingas ir nepriimtinas remiantis technologinio neutralumo principu Socialinės apsaugos sistemos Politikos tikslai ir uždaviniai Viršūnių susitikimuose šalims keliamas bendras tikslas modernizuoti socialinės apsaugos sistemas (pensijų, sveikatos apsaugos), atsižvelgiant į visuomenės senėjimą ir didesnio mobilumo reikalaujančią darbo rinką. 33

34 2003 pavasarį konstatuota, kad Bendrija pasirengusi skatinti aukšto laipsnio socialinę sanglaudą, remdamasi socialinio solidarumo principu. Šalims narėms, kurioms tenka pagrindinis vaidmuo formuojant socialinės apsaugos politiką, keliami tikslai: - vykdyti pensijų reformas su tikslu užtikrinti adekvačias pensijas, pensijų sistemų finansinį tvarumą ir jų modernumą ilgalaikėje perspektyvoje; - pasiekti, kad sveikatos apsaugos ir senų žmonių priežiūros sistemos garantuotų prieinamumą, kokybę ir būti finansiškai gyvybingos m. pavasario Viršūnių susitikimui buvo pristatyta Europos Komisijos ir Tarybos bendra ataskaita dėl adekvačių ir darnių pensijų (toliau šiame skyriuje Ataskaita) 26. Šis dokumentas buvo parengtas remiantis šalių narių 2002 m. strategijomis, kurių tikslas - numatyti būdus, kaip šalys rengiasi pasiekti pensijų sistemoms iškeltų tikslų. Pagal iškeltus tris tikslus, dokumente formuluojama 11 uždavinių pensijų sistemoms: (Pensijų adekvatumas) 1) Išvengti pensininkų socialinės atskirties, 2) Sudaryti galimybes žmonėms, išėjusiems į pensiją, išlaikyti gyvenimo lygį, 3) Skatinti solidarumą, (Pensijų sistemų finansinis tvarumas) 4) Padidinti užimtumą, 5) Prailginti darbingą amžių, 6) Padaryti pensijų sistemas tvarias viešųjų finansų atžvilgiu, 7) Suderinti išmokas ir įmokas, 8) Užtikrinti, kad kaupiamosios pensijos būtų adekvačios ir finansiškai patikimos, (Pensijų sistemų modernumas) 9) Pritaikyti pensijų sistemas prie įvairesnių ir lankstesnių darbo formų, 10) Sudaryti prielaidas didesnei moterų ir vyrų lygybei, 11) Paruošti sistemas būsimiems pokyčiams. Remiantis Komisijos Komunikatu dėl sveikatos apsaugos ir senų žmonių priežiūros sistemų ateities 27 (toliau šiame skyriuje Komunikatas), šioms sistemoms keliami pagrindiniai trys tikslai: 1) garantuoti šių sistemų prieinamumą, 2) kokybę, 3) finansinį gyvybingumą. Pasiūlymus dėl sveikatos apsaugos bei ilgalaikės senų žmonių priežiūros sistemų modernizavimo bei konkretesnes nuorodas dėl pensijų sistemų Komisija planuoja pateikti 2003 rudenį. Europos Tarybai keliamas uždavinys - toliau mažinti kliūtis mobilumui Bendrijoje tarp šalių, kurios kyla dėl socialinių garantijų (įskaitant pensijas). Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendras tikslas modernizuoti socialinės apsaugos sistemas, atsižvelgiant į visuomenės senėjimą ir didesnio mobilumo reikalaujančią darbo rinką kyla dėl įvairių priežasčių: 26 Joint Report by the Commission and the Council on Adequate and Sustainable pensions. 6527/2/03 REV 2, ECOFIN 51 SOC 72, Brussels, 3 March Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and social Committee and the Committee of the Regions. The future of health care and care for the elderly: guaranteeing accessibility, quality and financial viability, Brussels, COM (2001) 723,

35 1) Dėl senėjančios visuomenės (mažesnio gimstamumo ir ilgesnio gyvenimo) Europos valstybių socialinio aprūpinimo sistemos nebepajėgia finansuoti padidėjusio paramos gavėjų skaičiaus esamomis apimtimis; 2) Visuomenei transformuojantis iš industrinės į žinių visuomenę, kinta darbo formos: santykinai daugiau žmonių dirba savarankiškai, ne visą darbo dieną, keliose darbovietėse, migruoja tarp šalių ir pan. Tuo tarpu gerovės valstybių socialinio aprūpinimo sistemų finansavimo pagrindą sudaro pagal darbo sutartis įmonėje dirbančių asmenų apmokestinimas. Šis neatitikimas brangina socialinio draudimo (ir sveikatos) įmokų administravimą; mažina įplaukas; 3) Esamos dosnios, sudėtingos ir didelės apimties socialinio aprūpinimo sistemos sukuria didelę mokestinę naštą darbo jėgai, mažina jos mobilumą ir įmonių konkurencingumą. Tai yra veiksnys, stabdantis ES šalių ekonominį augimą; 4) Žmonių pririšimas prie šalies, kurioje dirba arba gyvena socialinės apsaugos sistemos trukdo jų judėjimo laisvei ir nesudaro prielaidų ES šalių socialinėms sistemoms konkuruojant tobulėti; 5) Dėl socialinės apsaugos sistemų inertiškumo ir demografinių tendencijų laikui bėgant esamos problemos tik aštrės, o jų sprendimai darysis vis brangesni ir politiškai problematiškesni: kaip teigiama Ataskaitoje, viešosios išlaidos pensijoms nuo 2000 iki 2050 ES vidutiniškai išaugs nuo 10.4 proc. iki 13.3 proc., su variacijomis nuo 5 iki 20 proc. skirtingose šalyse. Išvada tikslas modernizuoti socialinės apsaugos sistemas, atsižvelgiant į visuomenės senėjimą ir didesnio mobilumo reikalaujančią darbo rinką yra svarbus, aktualus ir pagrįstas, o jo ekonominės pasekmės būtų teigiamos. Problemos kyla pasirenkant būdus, kaip tą tikslą įgyvendinti (žr. uždavinių įvertinimą toliau) Pensijos Šalims narėms keliamas tikslas - vykdyti pensijų reformas siekiant užtikrinti adekvačias pensijas, pensijų sistemų finansinį tvarumą ir jų modernumą ilgalaikėje perspektyvoje gali būti performuluotas į tikslą užtikrinti adekvačias pensijas, kadangi pensijų sistemų finansinis tvarumas ir jų gebėjimas prisitaikyti prie kintančių sąlygų, yra būtinos prielaidos adekvačioms pensijoms suteikti ilgalaikėj perspektyvoj. Kadangi (1) pensijų sumažėjimas nepriimtinas ES valstybėms tiek dėl gyventojų nepasitenkinimo, tiek dėl deklaruotų siekių išlaikyti gerovės valstybę, stiprinti socialinį saugumą ir sanglaudą, (2) socialinių mokesčių didinimas nepriimtinas dėl jo neigiamo poveikio įmonių konkurencingumui ir ekonominiam augimui, (3) esamos pensijų sistemos nebepajėgios tokių įsipareigojimų įvykdyti, poreikis modernizuoti pensijų sistemas yra akivaizdus. Išvada: šis uždavinys yra logiškas, pagrįstas ir būtinas Lisabonos tikslams pasiekti. Jo įgyvendinimo rezultatai priklausys nuo konkrečių reformų pobūdžio, šalies demografinės situacijos, nedarbo lygio, valstybės finansų balanso, politinės valios bei visuomenės požiūrio į reformas. Uždaviniai 1) Išvengti pensininkų socialinės atskirties Šis uždavinys išplaukia iš socialinės sanglaudos prioriteto. Pensijų sistemai jis reiškia dosnesnes išmokas, kas neišvengiamai didina įmokas, finansinę naštą asmenims, įmonėms, biudžetui. Šiuo metu ES šalyse pensininkai nėra skurdo rizikai jautri klasė, todėl šis uždavinys aktualus tik keletui ES15 šalių bei į ES stojančioms šalims. Kadangi skurdo prevencijai egzistuoja lankstesnės ir pigesnės - socialinės paramos priemonės, šis uždavinys nėra būtinas tikslui pasiekti, o jo kaštai būtų dideli. Išvada. Uždavinys išvengti pensininkų socialinės atskirties nėra aktualus daugumai ES15 valstybių, o jo įgyvendinimas būtų brangus. Todėl šį uždavinį būtų racionaliau spręsti socialinės paramos, o ne pensijų draudimo priemonėmis. 2) Sudaryti galimybes žmonėms, išėjusiems į pensiją, išlaikyti gyvenimo lygį 35

36 Šis uždavinys yra labai ambicingas. Jis žymi itin dosnios gerovės valstybės tikslus, tačiau jo įgyvendinimo kaštai būtų stiprus veiksnys, priešingas pensijų sistemos (ir valstybės finansų apskritai) finansinio tvarumo siekiui. Šie kaštai neabejotinai sumažintų ES šalių konkurencingumo ir ekonominio augumo galimybes. Be to, šis uždavinys yra aktualus tik atskiroms ES bei stojančioms šalims, kadangi ES15 vidutinės pajamos žmonių, vyresnių nei 65 m. sudaro arti 90 proc. jaunesnių nei 65 m. žmonių pajamų. Išvada. Šio uždavinio įvykdymo kaštai yra nepagrįsti kitų pensijų sistemoms keliamų bei kitų Lisabonos tikslų atžvilgiu. 3) Skatinti solidarumą Šis uždavinys išreiškia daugiau vertybinę nei ekonominę nuostatą. Ekonomine prasme tai reiškia, kad tendencijos mažinti perskirstymą pensijų sistemose nebus. Dar daugiau per privalomas kolektyvines sutartis perskirstymas plečiamas ir profesinėse pensijose. Siekiant išlaikyti stipresnį sąryšį tarp pensijų įmokų ir išmokų solidarumas pasiekiamas subsidijomis iš valstybės biudžeto. Išvada. Solidarumo sustiprinimas pensijų sistemose reiškia dar didesnį perskirstymą, kuris ekonomiškai nėra naudingas, nes mažina individo motyvaciją dirbti, taigi mažina darbo produktyvumą. 4) Padidinti užimtumą Padidinus užimtumą pensijų sistemų problemos sumažėtų, nes finansinė našta būtų paskirstyta didesniam skaičiui dirbančiųjų (kaip teigiama Ataskaitoje, jei būtų pasiekti Lisabonos užimtumo uždaviniai, išlaidos viešosioms pensijoms (proc. BVP) padidėtų vienu trečdaliu mažiau nei esant tokiam pačiam užimtumo lygiui). Šio uždavinio įgyvendinimo ekonominis poveikis priklausytų nuo konkrečių politikos priemonių (žr. ekonomikos skyrių). 5) Prailginti darbingą amžių Šis uždavinys nuosekliai seka iš poreikio mažinti pensijų sistemų išlaidas. Jo įgyvendinimo pasekmės pensijų sistemoms būtų teigiamas: kaip teigiama Ataskaitoje, jeigu galima būtų metais padidinti pensinį amžių, nedidinant pensininkų teisių, pensijų finansavimo padidėjimas 2050 m. būtų proc. punktu BVP mažesnis. Šiuo tikslu šalys narės taip pat turėtų reformuoti savo ankstyvųjų pensijų sistemas. Žmonių motyvacija ilgiau dirbti priklauso ir nuo to, ar dirbantiems, bet teisę į pensiją jau turintiems žmonėms, pensija mokama pilna, ar apribota, ar apskritai nemokama, ir nuo tos pensijos dydžio. Pensijų išmoka gali būti traktuojama kaip (1) kompensacija už prarastas pajamas dėl negalėjimo dirbti arba (2) išmoka suėjus tam tikram amžiui už iki to laiko mokėtas įmokas. Remiantis pirmu požiūriu, dirbantiems pensininkams pensija turėtų būti nemokama, jeigu jie dirba. Antruoju atveju ji turėtų būti mokama, nepriklausomai nuo darbo turėjimo fakto. Dalyje ES šalių laikomasi vienos nuostatos ir pensijos dirbantiems pensininkams ribojamos, kitose, laikantis antrosios nuostatos neribojamos. Prailginti darbingą amžių siekiant pensijų sistemos fiskalinių tikslų tikslinga tik pirmojo požiūrio atveju, t.y., kai dirbantiems pensininkams pensijos nemokamos arba mokamos nepilnos. 6) Padaryti pensijų sistemas tvarias viešųjų finansų atžvilgiu Tai daugeliui ES15 šalių aktualus uždavinys, nes jose planuojamas smarkus išlaidų viešosioms pensijoms padidėjimas. Dalyje šalių valstybiniai pensijų draudimo fondai turi dideles skolas. Rekomenduojamos priemonės: konsoliduoti biudžetus, reformuoti pensijų sistemas, kad jos turėtų tvirtą finansinį pagrindą. Ekonominiu požiūriu tai pats aktualiausias uždavinys pensijų sistemoms, tačiau konkretūs jo įgyvendinimo būdai, išskyrus minimus sekančiame uždavinyje, nei Ataskaitoje, nei kituose dokumentuose nenurodomi, paliekant jų pasirinkimą šalims narėms. Viena tokios situacijos 36

37 priežasčių yra akivaizdus šio uždavinio prieštaravimas daugeliui kitų, su socialine sanglauda ir dosnia socialine apsauga susijusių, tikslų. Išvada: padaryti pensijų sistemas tvarias viešųjų finansų atžvilgiu yra esminis uždavinys pensijų sistemoms, kurio neišsprendus ekonominiai Lisabonos uždaviniai (didesnis užimtumas, produktyvumas, konkurencingumas, augimas) nebus pasiekti. Šio uždavinio įgyvendinimo priemonės paliktos šalių narių nuožiūrai. 7) Subalansuoti išmokas ir įmokas Kaip teigiama Ataskaitoje, didėjančios pensijų sistemų išlaidos negali būti finansuojamos tik iš padidintų įmokų, nes tai didina mokesčių naštą ir darbo kainą. Atskiros šalys narės naudoja šias priemones: subsidijuoja pensijų draudimą biudžeto lėšomis, esant pensijų draudimo įplaukų perviršiui kaupia rezervą, mažina viešosios pensijų sistemos pakeitimo koeficientą sukurdamos palankesnes sąlygas savanoriškam privačiam kaupimui. Biudžeto subsidijos nepadaro pensijų sistemos finansiškai tvarios, tik likviduoja jos netvarumo pasekmes duotu momentu. Rezervo sukaupimo galimybės priklauso nuo finansinių srautų: remiantis demografinėmis prognozėmis sunku tikėtis, kad reikiamas rezervas galėtų būti sukauptas. Mažinti viešosios pensijų sistemos pakeitimo koeficientą yra priemonė, kuri padėtų subalansuoti įmokas ir išmokas. Šią priemonę sunkiau būtų taikyti šalims, kuriose pakeitimo koeficientas ir taip nedidelis (pvz., naujosioms narėms). Išvada: uždavinys subalansuoti išmokas ir įmokas praktiškai yra tapatus 6) uždaviniui - padaryti pensijų sistemas tvarias viešųjų finansų atžvilgiu, nes pastarasis be pirmojo neįmanomas. Iš šio uždavinio sprendimui nurodytų priemonių vienintelė - mažinti viešosios pensijų sistemos pakeitimo koeficientą sukuriant palankesnes sąlygas savanoriškam privačiam kaupimui yra rezultatyvi. 8) Užtikrinti, kad kaupiamosios pensijos būtų adekvačios ir finansiškai patikimos Šis uždavinys yra logiškas ir pagrįstas. Jo įgyvendinimo ekonominis poveikis priklauso nuo konkrečių jo įgyvendinimo priemonių. Kaip nurodo Ataskaita, Finansinė kaupiamųjų pensijų rizika sumažinama efektyvia priežiūra ir protingu investicijų valdymu. Efektyvi priežiūra yra valstybės institucijų kompetencija, įtakojama politikos priemonėmis. Kaip pažymi Ataskaitos autoriai, ES šalyse kuriant efektyvią priežiūros sistemą pasiekta gerų rezultatų, šiuo metu rengiama profesinių pensijų institucijų direktyva. Tuo tarpu investicijų valdymo kokybė priklauso nuo tuo užsiimančio verslo, kuris politikos priemonėmis gali būti įtakojamas tik netiesiogiai. Viena tokių priemonių, būtina kokybiškai pensijų kaupimo bendrovių veiklai bei prieinamai kainai (administravimo mokesčiai), yra kuo palankiausių prielaidų konkurencijai sukūrimas. Išvada. Šis uždavinys yra logiškas ir pagrįstas. Jo įgyvendinimo ekonominis poveikis priklauso nuo konkrečių jo įgyvendinimo priemonių. Geriausia priemonė būtų konkurencija tarp pensijų kaupimo bendrovių, apie kurios užtikrinimo būtinybę Ataskaitoje nekalbama. Joje pabrėžiama efektyvios priežiūros būtinybė ir protingas investicijų valdymas, kuris visiškai priklauso nuo rinkos dalyvių galimybių bei motyvacijos. 9) Pritaikyti pensijų sistemas prie įvairesnių ir lankstesnių darbo formų Šis uždavinys gali būti suprantamas dvejopai: (1) pratęsti dabartines pensijų sistemas naujoms darbo formoms (kas iš esmės reiškia mokestinės bazės išplėtimą) ir (2) rasti alternatyvius būdus naujomis darbo formomis dirbantiems žmonėms dalyvauti pensijų sistemoje. Antrojo varianto įgyvendinimas turėtų teigiamas ekonomines pasekmes. Tuo tarpu šalims siekiant sulyginti savarankiškai dirbančių asmenų pensijų garantijas su dirbančiųjų pagal darbo sutartis, kyla daug administravimo problemų bei rizika apmokestinti negautas pajamas, apmokestinti gautas pajamas kelis kartus arba proteguoti atskiras socialines grupes, subsidijuojant jų įmokas. Tokie rezultatai prieštarauja Lisabonos tikslams pagerinti smulkaus ir vidutinio verslo sąlygas bei paskatinti verslumą. 37

38 Ataskaitoje teigiama, kad pirmos pakopos (valstybines socialinės einamosiomis įmokomis pagrįstos) pensijoms nekyla problemų dėl netipinių darbo formų bei mobilių darbuotojų (su kuo šios studijos autoriai nesutinka). Tačiau neabejotina, kad profesinės pensijų schemos šiuo atžvilgiu yra dar problematiškesnės. Išvada: uždavinys pritaikyti pensijų sistemas prie įvairesnių ir lankstesnių darbo formų yra aktualus, ir ypač profesinėms pensijoms (antrai ES15 pakopai). Rekomendacijų dėl jo įgyvendinimo priemonių Ataskaita nepateikia. Siekis sulyginti savarankiškai dirbančių asmenų pensijų garantijas su dirbančiųjų pagal darbo sutartis gali sukelti pasekmes, prieštaraujančias Lisabonos tikslams pagerinti smulkaus ir vidutinio verslo sąlygas bei paskatinti verslumą. 10) Sudaryti prielaidas didesnei moterų ir vyrų lygybei Esamos pensijų išmokos atspindi buvusias darbo pasidalinimo tarp lyčių tendencijas. Ataskaitoje pabrėžiama būtinybė analizuoti, kaip dabartinės pensijų schemos paveiks lyčių lygybę. Išvada: šis uždavinys nėra pakankamai apibrėžtas tam, kad galima būtų įvertinti jo tikslingumą ir ekonomines įgyvendinimo pasekmes. 11) Paruošti pensijų sistemas būsimiems pokyčiams Šiam uždaviniui pasiekti daugumą ES šalių narių ruošiasi padidinti pensijų sistemos skaidrumą nuolatos siųsdamos informaciją pensijų sistemų dalyviams apie jų pensijos būklę ir stebėdamos pensijos sistemos veiklą bei jos tvarumą. Abi šios priemonės yra logiškos ir pagrįstos, jų įgyvendinimas turėtų teigiamų ekonominių pasekmių. Visų pirma, informacija žmonėms apie jų pensijų padėtį (visose trijose pakopose) reikalinga jiems teisingiems sprendimams priimti. Neturėdami tokios informacijos žmonės negali būti atsakingi už savo pensijas. Kaip teigiama Ataskaitoje, nuolatinė individualizuota informacija žmonėms apie jų pensijų būklę gali pakeisti pačių pensijų sistemų prigimtį ir pagreitinti perėjimą prie schemų, kuriose pensijų teisių įgijimas yra labiau linijinis ir glaudžiau susijęs su įmokomis bei kitais asmeniniais veiksmais. Nuolatinis pensijų sistemos veikimo stebėjimas ir informacijos apie tai pateikimas visuomenei sudaro sąlygas politikos formuotojams priimti geresnius sprendimus, o visuomenei lengviau priimti reformas. Išvada: uždavinys paruošti sistemas būsimiems pokyčiams yra pagrįstas ir nuosekliai išplaukiantis iš socialinei apsaugai keliamų tikslų. Ataskaitoje nurodytos jo įgyvendinimo priemonės turėtų teigiamas ekonomines pasekmes Sveikatos apsauga ir senų žmonių priežiūra Tikslai: 1) Garantuoti sveikatos apsaugos ir ilgalaikės priežiūros senatvėje prieinamumą Remiantis ES Pagrindinių teisių Chartija, kurioje teigiama, kad kiekvienas turi teisę į preventyvią sveikatos apsaugą ir teisę gauti naudą iš gydymo ir, kad Bendrija pripažįsta ir gerbia teises į socialines išmokas ir socialines paslaugas motinystės, ligos, nelaimingo atsitikimo darbe, invalidumo(tapimo priklausomu) ir senatvės atvejais (32 ir 33 str.), šis tikslas būtų logiškas ir pagrįstas. Jo aktualumas iškyla dėl sistemai keliamų tikslų prieštaravimo: didėjant gydymo ir ilgalaikės priežiūros išlaidoms (priežastis žr. toliau), mažėja paslaugų kokybė ir/arba apimtys. Komunikatas nurodo tokias šio tikslo įgyvendinimo priemones: - diegti ligų prevencijos priemones ir švietimą sveikatos tema, - taikyti nuolaidas arba teikti nemokamas paslaugas pažų pajamų socialinėms grupėms, - taikyti specialias priemones socialinės rizikos grupėms: psichiniams ligoniams, imigrantams, benamiams, alkoholikams, narkomanams, prostitutėms ir kt. 38

39 Priemonė diegti ligų prevencijos priemones ir švietimą sveikatos tema yra tinkama, nes nukreipta į problemos priežastį sergamumą (kaip rodo daugelis tyrimų, išsilavinimas yra vienas svarbiausių veiksnių lemiančių žmonių sveikatą). Šių priemonių efektyvumas priklauso nuo to, kaip jos bus organizuotos: centralizuotai/decentralizuotai, remiantis biudžetinių institucijų/ samdomų įmonių ar NVO paslaugomis ir pan. Lengvatų taikymas mažas pajamas gaunantiems yra priemonė, reikalaujanti gero socialinės apsaugos ir sveikatos apsaugos politikos koordinavimo. Tam reikalingi instituciniai gebėjimai bei bendradarbiavimo tradicijos, o taip pat skaidrios ir gerai valdomos šių sričių finansavimo sistemos. Priešingu atveju šių priemonių įgyvendinimas padaro sistemas dar brangesnes, padidina jų administravimo kaštus, sukelia papildomo darbo gydymo įstaigoms ir pablogina paslaugų kokybę. Be to, gali sudaryti prielaidas korupcijai. Specialiųjų priemonių rizikos grupėms ekonominis efektas priklauso nuo to, kaip jos bus organizuotos: centralizuotai/decentralizuotai, remiantis biudžetinių institucijų/ samdomų įmonių ar NVO paslaugomis ir pan. Išvada: Tikslas užtikrinti sveikatos apsaugos ir ilgalaikės priežiūros prieinamumą nuosekliai išplaukia iš ES deklaruojamų vertybių. Tačiau jis gali būti pasiektas tik tiek, kiek leidžia finansinės galimybės atsižvelgiant į priimtus kokybės reikalavimus. Įtampa tarp šių tikslų yra neišvengiama. 2) Garantuoti sveikatos apsaugos ir ilgalaikės priežiūros senatvėje kokybę Šis tikslas natūraliai išplaukia iš kiekvieno sveikatos paslaugų vartotojo ES gyventojo norų. Tačiau, kaip pastebima ir Komunikate, kadangi pagrindinė finansavimo dalis yra iš viešų šaltinių, o platus paslaugų prieinamumas yra politinis prioritetas, kokybės uždavinys praktikoje tampa antraeilis, t.y., kokybę riboja lėšų kiekis. Komunikate pažymima, kad kokybės klausimas sveikatos apsaugoje yra keblus. Pirma, nėra tiesioginės priklausomybės tarp gydymo kokybės ir formalių gydymo sistemos kriterijų (pvz., lovų skaičiaus ar gydytojų skaičiaus vienam gyventojui, lėšų vienam gyventojui ir pan.). Antra, netgi specialistams nėra aišku a priori kuris iš gydymo metodų yra geresnis (tie patys rezultatai skirtingose šalyse pasiekiami skirtingais metodais). Komunikate pateikiamos šios rekomendacijos sveikatos sistemų kokybei padidinti: - vertinti gydymo metodų kainą ir rezultatą; - vykdyti pacientų apklausas dėl gydymo kokybės; - vertinti gydymo paslaugas per paslaugų akreditavimą; - į šiuos procesus įtraukti visas suinteresuotas šalis: priežiūros institucijas, gydytojų ir pacientų organizacijas; viešųjų sveikatos lėšų skirstymo agentūras; privačius sveikatos draudikus. Visos šios priemonės yra pagrįstos, o jų taikymas turėtų teigiamas pasekmes sveikatos sistemų kokybei bei finansiniam gyvybingumui. Pirma, pagrindinė sveikatos sistemos finansų problema yra ta, kad paslaugos yra įkainojamos formaliai, todėl kainos dažnai nepadengia savikainos, o sveikatos įstaigų statusas neleidžia joms bankrutuoti. Antra, šiuo metu sveikatos apsaugos sistemose pagrindiniai veikėjai yra gydytojai (gydymo įstaigos) ir viešuosius finansus skirstančios institucijos (savivaldybės, ligonių kasos), o pacientui paliktas tik pasyvus vaidmuo, ką iš esmės nulemia finansavimo modelis. Trečia, vertinti ir teikti akreditacija paslaugoms, o ne institucijoms yra lankstesnis ir efektyvesnis metodas. Ketvirta, visų suinteresuotų šalių įtraukimas turėtų teigiamos įtakos sveikatos sistemoms, kadangi privatus interesas (pacientai ir draudikai) dabar jose dažniausiai yra menkai atstovaujamas. Išvada: tikslas garantuoti sveikatos apsaugos ir ilgalaikės priežiūros senatvėje kokybę yra logiškas, tačiau jo įgyvendinimo galimybes riboja finansavimo apimtys, finansavimo schemos (kurios yra esminės gydytojų motyvacijai gerai gydyti ir pacientų motyvacijai mažiau sirgti) bei esama sveikatos sistemų organizacinė institucinė sąranga. Komunikate nurodytos priemonės gali padėti reformuoti esamas sveikatos sistemas. 3) garantuoti sveikatos apsaugos ir ilgalaikės priežiūros senatvėje finansinį gyvybingumą 39

40 Šis tikslas yra pagrįstas ir aktualus dėl keleto priežasčių: - Išlaidos sveikatos apsaugai didėja dėl demografinės situacijos: ilgesnės gyvenimo trukmės ir didesnio senų žmonių skaičiaus 28. Sveikatos išlaidos žmogui smarkiai išauga, jam peržengus 65 m. amžių, o peržengus 80 m. išauga dar labiau. Išaugęs senų žmonių skaičius kartu su toliau irstančia tradicine šeimos struktūra didina ilgalaikės slaugos (kuri yra daugiau ne sveikatos, bet socialinės apsaugos dalis) poreikį. Prognozuojama, kad lėšų poreikis ilgalaikei priežiūrai ES15 šalims iki 2050 m. padidės smarkiau nei sveikatos apsaugai; - Išlaidos sveikatos apsaugai auga dėl to, kad atsiradusiems naujiems gydymo metodams, kurie kaip taisyklė yra intensyvūs, todėl brangūs, nėra natūralių jų paklausos ribojimo mechanizmų. Sveikatos finansų valdymą sunkina tai, kad paklausą didžiąja dalimi lemia ne ligonio, bet gydytojo pasirinkimas. Nesant ribojančių svertų paciento pusėje ir pacientams pageidaujant (nes informacija yra jiems prieinama), gydytojai linkę rinktis naujausius ir geriausius gydymo metodus, kurių kaštai tenka sveikatos biudžetui. Todėl sveikatos finansų valdymui yra būtini teikiamų paslaugų įkainavimo ir paslaugų paklausos ribojimosi mechanizmai; - Pacientų reikalaujama paslaugų kokybė yra didesnė dėl geresnio jų išsilavinimo, labiau prieinamos informacijos apie gydymą (Internetas), geresnių galimybių gauti gydymo paslaugas kitoje šalyje. Kaip rodo pusės šimtmečio stebėjimai, asmens paklausa sveikatos paslaugoms auga greičiau nei jo pajamos. Labiau išsilavinę ir daugiau informacijos turintys pacientai reikalauja geresnių paslaugų, konkrečių gydymo metodų, skaitymosi su jais kaip su vartotojais. Tai didina sveikatos paslaugų paklausą. Kita vertus, geriau išsilavinę pacientai skiria dėmesio ligų prevencijai ir mažiau serga. Tai mažina sveikatos paslaugų paklausą. Didesnės galimybės gauti sveikatos paslaugas kitoje šalyje, normaliomis sąlygomis (jei gydymo įstaigos būtų suinteresuotos turėti daugiau pacientų) turėtų didinti sveikatos įstaigų konkurenciją ir skatinti jas efektyvinti veiklą. Šį veiksnį galima būtų išnaudoti reformavus sveikatos sistemas ir visų pirma jų finansavimą taip, kad paslaugų teikėjai būtų suinteresuoti turėti pacientų. Tai yra būtina ir siekiant kokybės tik tapęs pilnateisiu vartotoju pacientas gaus kokybiškas paslaugas ir jo teisės bus apsaugotos. Sveikatos apsaugos finansams subalansuoti šalys narės naudoja kelių rūšių priemones: a) paklausos reguliavimas, didinant sveikatos draudimo įmokas arba priemokas už paslaugas, b) pasiūlos reguliavimas, ribojant sveikatos biudžeto išlaidas arba gerinant sistemos efektyvumą (pvz., samdant atskirų paslaugų teikėjus konkurso būdu). a) Pirmoji priemonė yra rezultatyvi ir ekonomiškai teisinga nemokėdamas pacientas ir negali tapti pilnaverčiu sveikatos paslaugų vartotoju. Valstybinių sveikatos draudimo įmokų diferencijavimas pagal suteikiamas paslaugas yra sudėtingas ir brangus būdas. Paprasčiau, pigiau ir skaidriau yra padidinti paciento priemoką už paslaugas (kurią jis gali mokėti iš kišenės arba/ir drausdamasis privačiai). Šios priemonės taikymo ribos (priemokos dydis) yra politiškai priimtinas kompromisas su paslaugų prieinamumo imperatyvu (todėl natūralu, kad įvairiose ES šalyse priemokos už gydymo paslaugas, vaistus ir pan. smarkiai skiriasi). b) Sveikatos biudžeto išlaidų ribojimas (pvz., kvotomis) sukelia rimtas problemas gydymo įstaigoms ar kitoms institucijoms, kurios turi užtikrinti, kad tam tikra išlaidų suma būtų neviršyta. Kadangi iš anksto nėra aišku, kokių paslaugų prireiks, nėra būdų nuspręsti, kokias paslaugas ir kokiems žmonėms kompensuoti, kokias ne. Tokių priemonių pasekmė: gydytojų ir pacientų supriešinimas, pacientų netikrumas dėl paslaugų apmokėjimo, krintanti paslaugų kokybė ir prielaidos korupcijai. Sveikatos išlaidų ribojimas efektyvinant sveikatos sistemos darbą yra tikslinga, tačiau riboto rezultatyvumo priemonė. 28 Kaip teigiama Komunikate, 2000 m. ES vidutinė moterų gyvenimo trukmė buvo 81.1, vyrų 74.7; 2050 m. prognozuojama atitinkamai 85.1 ir 79.7 metų. 40

41 Išvada: tikslas garantuoti sveikatos apsaugos ir ilgalaikės priežiūros senatvėje finansinį gyvybingumą yra pagrįstas ir aktualus. Jo įgyvendinimas yra būtina prielaida kitiems sveikatos sistemos tikslams kokybei ir prieinamumui pasiekti. Jo įgyvendinimo galimybės priklauso nuo pasirinktų priemonių. Efektyviausia priemonė sveikatos sistemos finansams subalansuoti (o kartu ir paslaugų kokybei pagerinti) yra paciento priemokos didinimas. Tačiau šios priemonės taikymą riboja paslaugų prieinamumo siekis Socialinė sanglauda Politikos tikslai ir uždaviniai Vienas iš Lisabonos tikslų yra iki 2010 pasiekti apčiuopiamų rezultatų likviduojant skurdą Bendrijoje. Europos Viršūnių susitikimuose šalims keliamas bendras tikslas skatinti socialinę sanglaudą. Konstatuojama, kad žemiau skurdo ribos gyvenančių žmonių skaičius Bendrijoje yra nepriimtinas. Laikomasi nuostatos, kova su socialine atskirtimi ir skurdu yra vienas svarbiausių Europos socialinio modelio modernizavimo elementų ir kad negalintieji dirbti turi gauti socialinę paramą, kuri jiems leistų aktyviai dalyvauti visuomenės gyvenime. Žinių visuomenė teikia naujas galimybes sumažinti socialinę atskirtį: (1) dėl ekonominio augimo ir didesnio užimtumo, (2) dėl naujų būdų dalyvauti visuomenės gyvenime. Kita vertus, atsiranda didesnio atotrūkio tarp turinčių žinias ir jų neturinčių rizika. Todėl šalia Nicos Europos Socialinės Politikos Darbotvarkės įgyvendinimo, veiksmai turi būti nukreipti įgūdžiams stiprinti (žr. skyrių Švietimas) ir užimtumui didinti (žr. skyrių Ekonominė politika). Šalims narėms, kurioms tenka pagrindinis vaidmuo formuojant sanglaudos politiką, keliami Europos Tarybos apibrėžti uždaviniai 29 : 1) Sudaryti visiems sąlygas turėti darbą, naudotis ištekliais, teisėmis, prekėmis ir paslaugomis; 2) Užsiimti socialinės atskirties prevencija; 3) Padėti labiausiai pažeidžiamiems; 4) Mobilizuoti visas pajėgas socialinei sanglaudai. Tarybos dokumente pabrėžiama, kad šių tikslų turi būti siekiama visų politikų (socialinės, sveikatos apsaugos, ekonomikos, būsto ir pan.) priemonėmis ir išlaikant lyčių lygybės principą. Nurodytų uždavinių įgyvendinimui šalys narės kviečiamos rengti nacionalinius Socialinės sanglaudos planus (Action plans) ir juose numatyti priemones, kurių pagalba iki 2010 m. būtų galima žymiai sumažinti skurdo riziką ir atskirų grupių (imigrantų, neįgaliųjų) socialinę atskirtį bei padidinti žmonių socialinę atsakomybę. Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendras tikslas skatinti socialinę sanglaudą yra daugiau vertybinis, todėl vertinti jo pagrįstumą nėra prasminga. Tačiau jis turi ekonomines pasekmes, kurias vertinti galima. Svarbu pastebėti tai, kad ES dokumentuose socialinė sanglauda pateikiama kaip tikslas, papildantis ekonominius ES tikslus, tokius kaip didesnis užimtumas, produktyvumas, konkurencingumas ir ekonominis augimas, o ne jiems prieštaraujantis. Toks požiūris dar vadinamas Europos modeliu, pabrėžiant jo skirtingumą nuo JAV. Remiantis klasikinėmis ekonomikos teorijomis, didesnės sanglaudos siekis (1) turi didesnius socialinius kaštus, kuriuos turi pakelti ekonominiai subjektai, dėl ko jų veiklos apimtys bei plėtra sumažėja ir (2) reiškia didesnį perskirstymą, dėl kurio ekonominių subjektų motyvacija dirbti sumažėja. Šio tyrimo autoriams nepavyko rasti jokių akademinių darbų, pagrindžiančių 29 European Council. Fight against poverty and social exclusion definition of appropriate objectives, Brussels, 30 November

42 galimybę padidinti socialinę sanglaudą per valstybės perskirstymo mechanizmą, nepatiriant ekonominių nuostolių. Uždaviniai 1) Sudaryti visiems sąlygas turėti darbą, naudotis ištekliais, teisėmis, prekėmis ir paslaugomis 1.1) sudaryti visiems sąlygas turėti darbą (Žr. ekonomikos skyrių) 1.2) sudaryti visiems sąlygas naudotis ištekliais, teisėmis, prekėmis ir paslaugomis: socialinės apsaugos sistemos turi garantuoti, kad visi galėtų gyventi kaip reikalauja žmogiškas orumas 30, o įsidarbinimas garantuotų padidėjusias pajamas; diegti priemones, kurios leistų visiems įsigyti deramą būstą su patogumais pagal vietos sąlygas (vandeniu, elektra, šildymu ir pan.), gauti sveikatos ir ilgalaikės priežiūros paslaugas, gauti švietimo, teisinių konsultacijų ir kitas viešas bei privačias paslaugas, įskaitant kultūrą, sportą ir laisvalaikį Kadangi visos minimos gėrybės yra ribotos, įmanoma sudaryti sąlygas jomis naudotis tik iki tam tikro laipsnio, bet ne absoliučiai. Šį laipsnį iš esmės nulemia konkrečios šalies ekonominis pajėgumas kuo žmonės turtingesni, tuo daugiau prekių, paslaugų, išteklių jie gali nupirkti, tuo daugiau savo pozityvių teisių gali realizuoti. Ekonominis šalies pajėgumas labiausiai yra įtakojamas ekonominės politikos. Išvada: uždavinio formulavimas yra per daug abstraktus ir deklaratyvus, kad galima būtų nagrinėti jo ekonomines pasekmes. 2) Užsiimti socialinės atskirties prevencija - pilnai išnaudoti žinių visuomenės bei informacinių technologijų galimybes nepaliekant žmonių atskirtų (žr. skyrių Informacinė visuomenė) - taikyti politikos priemones, padedančias išvengti gyvenimo krizių, tokių kaip įsiskolinimas, pašalinimas iš mokyklos ar būsto praradimas Politikos priemonės gali padėti išvengti tik tam tikrų, numatytų gyvenimo krizių. Kadangi kiekvienu atveju žmonių gyvenimo krizės yra individualios, visų krizių išvengti valstybė nepadės, tačiau platus tokių priemonių naudojimas bei reklama gali sukurti saugumo iliuziją. Manydamas, kad iš bet kurios krizės jam bus padėta išeiti, susidūręs su politikos priemonėse nenumatyta krize, žmogus bus visiškai nepajėgus su ja tvarkytis. Neįmanoma žmones izoliuoti nuo visų galimų krizių, o dalinė jų apsauga saugo žmogų nuo įgūdžių kaip jų išvengti išsiugdymo (tokie aktyvios socialinės apsaugos padariniai jau stebimi senas gerovės valstybės tradicijas turinčiose šalyse, kaip, pvz., Skandinavijos); Išvada. Ši priemonė ne tik netikslinga ir brangi, bet ir žalinga žmonėms jų gebėjimo prisitaikyti prie kintančių socialinių bei ekonominių sąlygų (kas yra pagrindinis žinių ekonomikos bruožas) prasme. - taikyti priemones, padedančias išlaikyti visų formų šeimos solidarumą; Šis uždavinys yra neadekvatus, nes aktyvios gerovės valstybės socialinės politikos priemonės kaip tik ir griauna šeimų solidarumą, siūlydamos užmokestį už savo šeimos narių priežiūrą namuose, papildomas paskatas moterų darbui, ilgalaikei priklausomų žmonių priežiūrai specializuotose institucijose ir ypač mokėdamos pašalpas vaikams. Tos papildomos paskatos iškreipia žmonių motyvaciją priimant sprendimus ir ardo šeimos solidarumą. 3) Padėti labiausiai pažeidžiamiems Lengvatų bei specialių programų taikymas atskiroms socialinėms grupėms yra priemonė didinanti socialinių sistemų sudėtingumą ir kaštus, mažinanti jų skaidrumą. Norint jas valdyti reikalingi instituciniai gebėjimai bei institucijų bendradarbiavimo tradicijos, o taip pat skaidrios ir gerai valdomos finansavimo sistemos. Specialiųjų priemonių rizikos grupėms ekonominis efektas priklauso nuo to, kaip 30 Žmogiškojo orumo sąvokos vartojimas ekonominiuose kontekstuose yra apskritai nekorektiškas, nes tai yra dvasinė kategorija, kuri nuo materialių aplinkybių apskritai nepriklauso. 42

43 jos bus organizuotos: centralizuotai/decentralizuotai, remiantis biudžetinių institucijų/ samdomų įmonių ar NVO paslaugomis ir pan. 4) Mobilizuoti visas pajėgas socialiniai sanglaudai - skatinti socialiai atskirtų žmonių saviraišką ir dalyvavimą visuomenės gyvenime, - mobilizuoti visų lygių viešojo administravimo institucijas paslaugoms socialiai atskirtiesiems teikti, koordinuoti jų darbą, - organizuoti šiam darbui partnerystes su NVO, verslu, įtraukti visuomenę Socialiai atskirti žmonės, pagal apibrėžimą, yra žmonės, nepasiekiami formalių viešųjų struktūrų. Vienintelis veiksmingas būdas įtraukti šias grupes į sociumą yra per lokalias individualias ar bendruomenines iniciatyvas: NVO, vietos bendruomenes ar religines bendruomenes 31. Išvada: Nurodyti uždaviniai gali būti efektyviai įgyvendinti jei iniciatyva bus palikta nevyriausybiniam sektoriui Darni plėtra Politikos tikslai ir uždaviniai Europos Viršūnių susitikimuose šalims keliamas bendras tikslas aktyviau diegti darnios plėtros principus. Darni plėtra tenkinti dabartinės kartos poreikius nekenkiant būsimoms kartoms yra Sutartyje įtvirtintas Bendrijos tikslas. Jo siekiant būtina derinti ekonominę, socialinę ir aplinkosaugos politiką. Kaip teigiama Viršūnių susitikimuose, siekiant subalansuotos plėtros didelis vaidmuo tenka naujoms technologijoms, nes aplinkosaugos uždaviniai veiks kaip katalizatoriai inovacijoms ir modernizavimui transporte ir energetikoje, siekiant švarių ir išteklius taupančių technologijų Europos Taryba yra išskyrusi šiuos subalansuotos plėtros prioritetus: klimato pokyčių, transporto, visuomenės sveikatos ir natūralių išteklių. Šalims narėms, siekiant subalansuotos plėtros, keliami šie uždaviniai: 1) imtis veiksmų, kad tiesioginė priklausomybė tarp BVP augimo ir resursų naudojimo būtų suardyta; 2) reformuoti subsidijas taip, kad jos neskatintų aplinkai žalingos veiklos; 3) padidinti pastangas siekiant Kioto Protokolo tikslų: iki 2010 pasiekti, kad energijos dalis, gaunama iš atsinaujinančių išteklių, Bendrijos mastu sudarytų 12 proc., o elektros energijos dalis - 22 proc.; padidinti energijos naudojimo efektyvumą; 4) pasiekti, kad transporto sistemos aptarnautų augančius transporto srautus; sumažinti grūsčių, triukšmą ir oro taršą; teikti prioritetą aplinkai draugiškoms transporto rūšims; įtraukti į paslaugų kaina socialinius ir aplinkosaugos kaštus; 5) iki 2010 pasiekti, kad transporto kurui 5.75 proc. būtų naudojamas biokuras. Siekiant šių uždavinių Europos Sąjungos šalys yra kviečiamos parengti nacionalines subalansuotos plėtros strategijas; formuodamos politiką konsultuotis su visomis suinteresuotomis pusėmis; integruoti aplinkosaugos aspektus į sektorines politikas; patobulinti aplinkosaugos struktūrinius rodiklius bei monitoringą ir fiksuoti geriausias praktikas (Cardiff proceso sustiprinimas). Komisija planuoja iki 2004 parengti Rėminę direktyvą dėl infrastruktūros apmokestinimo. 31 Religinių bendruomenių vaidmuo siekiant socialinės sanglaudos Tarybos dokumente visiškai neminimas. Tai kelia nuostabą, nes būtent religinės bendruomenės tradiciškai rūpinasi šalpa, labdara (pvz., labdaros ligoninės iki šiol Vokietijoje sudaro nemenką dalį ligoninių) ir panašia socialiai orientuota veikla. 43

44 Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Šalims narėms keliamas bendrasis tikslas aktyviau diegti darnios plėtros principus yra pagrįstas, kylantis iš neigiamų aplinkos pokyčių, tačiau jo įgyvendinimo sėkmė ir ekonominės pasekmės priklauso nuo pasirinktų politikos priemonių. Kaip ir socialinės sanglaudos atveju, ES dokumentuose neįvardijamas tarp daugelio darnios plėtros priemonių ir ekonominio augimo, produktyvumo bei konkurencingumo esantis prieštaravimas, kuris trumpalaikiu laikotarpiu yra neišvengiamas. Išvada: Darnios plėtros tikslas yra pagrįstas, bet jo rezultatyvumas ir ekonominės pasekmės priklauso nuo taikomų politikos priemonių. Uždaviniai 1) imtis veiksmų, kad tiesioginė priklausomybė tarp BVP augimo ir resursų naudojimo būtų suardyta Remiantis darniai plėtrai skirto projekto POSSUM * ataskaita, kurioje išnagrinėta galimybė atsieti BVP augimą nuo susisiekimo poreikio didėjimo, tai padaryti galima esant trims prielaidoms 32 : - pirma, reikalinga bendradarbiaujanti arba aplinkosaugos prasme sąmoninga visuomenė (t.y., socialinė dilema išspręsta visuomenės naudai), - antra, reikalingas sutarimas dėl bendrų vertybių ir veiksmų Bendrijos ir pasaulio mastu, - trečia, naujos technologijos turi ne tik sumažinti transporto neigiamą įtaką, bet ir pakeisti patį susisiekimo poreikį. Pirmoji sąlyga šiandien patenkinta nėra ir nėra ženklų, leidžiančių manyti, kad situacija pasikeis. Manant, kad visgi galima pakeisti žmonių nuostatas, pvz., sofistikuotų švietimo kampanijų pagalba, derėtų sutikti, kad tai negali įvykti per 5 ar 10 metų. Juo labiau nerealu, kad tai įvyktų visose ES šalyse vienu metu. Antroji sąlyga priklauso išimtinai politikos sferai ir yra gana realistiška. Trečioji sąlyga remiasi prielaida, kad besikurianti informacinė visuomenė taip pakeis žmonių gyvenimo būdą, jog dalis susisiekimo poreikio bus realizuota telekomunikacijų ir informacinių technologijų pagalba. Tiek teorinio modeliavimo darbų rezultatai, tiek stebėjimo duomenų analizė rodo, kad telekomunikacijos ir informacinės technologijos eliminuoja tik nedidelę dalį fizinio susisiekimo, daliai kelionių pakeičia pobūdį, o dalį naujų generuoja. Fizinis žmonių buvimas tam tikrose vietose yra ne tik įprotis, socialinis poreikis, bet ir ekonominis veiksnys. Išvada: Sumažinti patį susisiekimo poreikį, nepakenkiant ekonominiam augimui, nėra įmanoma, kadangi telekomunikacijos ir informacinės technologijos nėra fizinio susisiekimo pakaitalas, o socialinė dilema nesisprendžia visuomenės naudai. Taigi šis uždavinys yra nepagrįstas, o bandymas jį įgyvendinti reiškia betikslį lėšų eikvojimą ir ES ekonomikos silpninimą. 2) reformuoti subsidijas taip, kad jos neskatintų aplinkai žalingos veiklos Tai pagrįstas ir aktualus uždavinys. Jo įgyvendinimas turėtų teigiamas ekonomines pasekmes, tačiau jo įgyvendinimą riboja kiti ES tikslai, ypač susiję su socialine sanglauda, ir interesų grupių veikla. 3) padidinti pastangas siekiant Kioto Protokolo tikslų: iki 2010 pasiekti, kad energijos dalis, gaunama iš atsinaujinančių išteklių, Bendrijos mastu sudarytų 12 proc., o elektros energijos dalis - 22 proc.; padidinti energijos naudojimo efektyvumą Subalansuotos plėtros požiūriu tai yra logiškas uždavinys, nors kiekybinių rodiklių vartojimas gali būti tik orientacinis. Energijos dalis, gaunama iš atsinaujinančių šaltinių, labiausiai priklausys nuo technologinių galimybių, kuro mokesčių politikos ir energetikos sektoriaus efektyvumo (žr. ekonomikos skyrių). Energijos naudojimo efektyvumo uždavinio įgyvendinimo sėkmė bei ekonominės pasekmės * POSSUM Policy Scenarios for Sustainable Mobility in Europe subalansuoto mobilumo Europoje politikos scenarijai. 32 Toliau šiame skyriuje remiamasi G. Steponavičienės daktaro disertacijos Europos Sąjungos kelių ir geležinkelio transporto plėtros kryptys ir jų įtaka Lietuvos transporto sistemai bei socialinei-ekonominei aplinkai juodraščiu, VGTU,

45 priklausys nuo konkrečių sričių mokesčių, subsidijų ir socialinės paramos priemonių. Čia pagrindinė rizika yra susijusi su išorinių kaštų atspindėjimu. Jeigu išoriniai ekonominės veiklos kaštai (pvz., tarša, triukšmas) bus įtraukiami į kainą administraciniais metodais ir atsispindės mokesčiuose, jie neišvengiamai taps ekonominės plėtros stabdžiu. Jeigu šie reikalavimai bus vienodi Bendrijos mastu, dėl skirtingo ekonominio išsivystymo lygio ir skirtingų išorinių kaštų kompensavimo mechanizmų (pvz., draudimo rūšių; skirtingų sveikatos apsaugos finansavimo schemų) tai turės skirtingas pasekmes skirtingose šalyse. ES dokumentuose sutinkamas teiginys, kad aplinkosaugos reikalavimai skatins investicijas į technologijas yra tik iš dalies teisingas: ūkio subjektai stengsis išvengti aplinkosaugos mokesčių ar baudų už įvairių rūšių taršą, tačiau nebūtinai jų investicijos atsipirks. Tuo atveju ekonominiai ir socialiniai nuostoliai neišvengiami. Juo tiksliau išoriniai kaštai atsispindi produktų bei paslaugų kainose, kuo labiau ši veikla yra rinkoje t.y., veikiama konkurencijos ir vartotojų pasirinkimo. Todėl tolesnis energetikos bei transporto sektorių privatizavimas ir liberalizavimas turėtų mažinti šių veiklų išorinius kaštus bei jų sukeliamas aplinkosaugos problemas. Išvada: Darnios plėtros požiūriu tai yra pagrįstas uždavinys, kurio įgyvendinimo sėkmė bei ekonominės pasekmės priklausys nuo konkrečių įgyvendinimo priemonių ir ypač nuo būdo atspindėti išorinius kaštus produktų /paslaugų kainose.. 4) pasiekti, kad transporto sistemos aptarnautų augančius transporto srautus; sumažinti grūsčių, triukšmą ir oro taršą; teikti prioritetą aplinkai draugiškoms transporto rūšims; įtraukti į paslaugų kainą socialinius ir aplinkosaugos kaštus Tai logiškas tikslas, kylantis matant gyvenimo kokybę, ypač miestuose, mažinantį transporto poveikį, tačiau jo įgyvendinimo galimybės tiek dėl ekonominių (ribotų išteklių), tiek dėl socialinių (kolektyvinio veiksmo problema) priežasčių yra ribotos. Siekiant šių uždavinių beatodairiškai, neišvengiami dideli ekonominiai nuostoliai. Dėl galimybių sumažinti įvairią transporto taršą ir įtraukti išorinius kaštus į paslaugų kainą žr. 3) uždavinio argumentaciją. Tikslas pasiekti, kad transporto sistemos aptarnautų augančius transporto srautus, yra prieštaringas. Bet koks transporto sistemų pralaidumo išplėtimas didina išorinius kaštus: net jei dėl itin modernių technologijų papildoma tarša yra minimali, išorinius kaštus turi pati infrastruktūra (išlaidos jos statybai, užimama vieta, padalinama erdvė ir pan.). Be to, kiekviena nauja infrastruktūros pasiūla generuoja papildomą susisiekimo poreikį su visomis neigiamomis jo pasekmėmis aplinkai. Grūstys arba pralaidumo trūkumas yra viešo infrastruktūros finansavimo pasekmė, kuri atneša didelius aplinkosaugos, socialinius bei ekonominius nuostolius: nesant finansinių vartotojo išlaidų, tiesiogiai susijusių su infrastruktūros naudojimu, paklausa susisiekimui yra neribota (analogiškai sveikatos apsaugos sistemoms). Balansas tarp susisiekimo apimčių ir kainos turėtų nusistovėti ne šalies ar ES lygiu, o individo lygiu. Tam sąlygas galėtų sudaryti lankstus ir nuo kiekvieno individualiai nuvažiuoto km (ar teritorijoje praleistų val.) nustatytas mokestis. Vadinamųjų aplinkai draugiškų transporto rūšių geležinkelių ir laivybos natūrali plėtra stringa visų pirma dėl rinkos santykių šiose srityse stokos bei atskirų valstybių lobistinių interesų. Dirbtinė šių transporto rūšių plėtra kitų susisiekimo rūšių sąskaita reiškia didžiules viešąsias investicijas, kurių atsipirkimo galimybės net neprognozuojamos ir realų ūkio subjektų susisiekimo galimybių apribojimą, kas neigiamai atsiliepia konkurencingumui, produktyvumui ir ekonominiam augimui. Išvada: šis uždavinys darnios plėtros požiūriu yra pagrįstas, tačiau norint nepakenkti ekonominės plėtros tikslams jo įgyvendinimo priemonės turėtų būti siejamos su transporto sektoriaus išvalstybinimu ir rinkos santykių įsitvirtinimu jame. 5) iki 2010 pasiekti, kad transporto kurui 5.75 proc. būtų naudojamas biokuras Kiekybiniai rodikliai uždaviniuose prasmingi tik kaip orientyrai. Biokuro naudojimas transporto kurui darnios plėtros požiūriu yra pagrįstas. Jis taip pat turėtų teigiamas pasekmes žemės ūkiui. Tačiau šiandien ši kuro rūšis tebėra nekonkurentabili. Pagrindinės šio kuro naudojimo problemos: pritaikymas 45

46 turimo transporto priemonių parko varikliams, konkurentabilumas distribucijos tinklų ir kainos prasme. Platesnis biokuro naudojimas sietinas su naujomis technologijomis. Valstybių aiški politika dėl šios rūšies kuro neapmokestinimo akcizais taip pat sukurtų teigiamas paskatas šiai veiklai. Išvada: darnios plėtros požiūriu tai pagrįstas uždavinys, kurio įgyvendinimo sėkmė daugiausia priklausys nuo technologijų progreso ir vykdomų politikos priemonių Apibendrinimas Viršūnių susitikimuose šalims narėms keliami socialinės apsaugos sistemų tikslai bei atskiruose dokumentuose konkretizuojami uždaviniai yra labai netolygūs. Pirma, jie netolygūs konkretumo prasme: dalis yra jų yra vertybinio pobūdžio todėl deklaratyvūs (daugiausiai socialinės sanglaudos ir darnios plėtros srityje), dalis jų yra kiekybiniai riboženkliai, dalis bendrojo tikslo sudedamosios, dar kiti tikslo įgyvendinimo pasekmės. Antra, kai kurių uždavinių atveju neaiškus jų adresatas, nes formuluojamas tikslas nepriklauso viešosios politikos sferai. Trečia, kai kurių sričių (pvz., sveikatos apsaugos) uždaviniai yra formuluojami realioje aplinkoje, įvardinant realias jų įgyvendinimo problemas ir aptariant realias, nors ir dalinio jų sprendimo galimybes. Tačiau yra sričių (pvz., socialinė sanglauda), kuriose išdėstyti uždaviniai yra deklaratyvūs, formalūs, prieštaraujantys ekonomikos dėsniams bei vienas kitam. Ketvirta, skirtingi uždaviniai nevienodai skirtingoms šalims aktualūs ir tikslingi. Išvardinti tikslų bei uždavinių nenuoseklumai, neapibrėžtumai bei prieštaravimai mažina šalių narių galimybes juos korektiškai įgyvendinti. Kitas veiksnys, mažinantis sėkmingo įgyvendinimo galimybes yra šių tikslų bei uždavinių tarpusavio prieštaringumas. Jis leidžia šalims narėms Lisabonos tikslais pagrįsti savo vykdomą politiką bet kuriuo atveju, pvz., mokesčių didinimą galima pagrįsti socialinės sanglaudos tikslais, o mokesčių mažinimą patrauklumo verslui tikslais. Norint pasiekti aibę vienas kitam prieštaraujančių tikslų, racionalu būtų išdėstyti juos hierarchiškai. 46

47 IV DALIS ES LISABONOS DARBOTVARKĖS POVEIKIO LIETUVAI ĮVERTINIMAS 4.1. Ekonominės politikos koordinavimo poveikio analizė Verslumas Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendras Lisabonos strategijos tikslas sudaryti palankesnes sąlygas verslumo plėtrai yra Lietuvai aktualus. Lietuvoje verslumui skiriama gana mažai dėmesio, nors pirmaisiais ekonominių reformų metais būtent versliausi žmonės ėmėsi naujų veiklų, orientuotų į Lietuvos rinkos poreikius. Lietuvoje diskusija apie verslumą apskritai turi kiek kitokią prasmę, kadangi Vakarų Europos šalyse verslumas tampa iššūkiu dėl nusistovėjusių gerovės valstybės struktūrų, sumažinusių paskatas rizikuoti ir bandyti naujas veiklas rinkoje. Lietuvoje reformų pradžioje susidarė dėkinga situacija verslų plėtojimui, kuria pasinaudojo dalis verslininkų. Dėl tuo metu susidariusios situacijos rinkoje (elementarių prekių trūkumo) dauguma smulkių verslininkų užsiėmė prekyba. Tai sąlygojo iki šiol Lietuvos visuomenėje vyraujantį požiūrį į smulkų ir vidutinį verslą kaip į prekybininkus ( spekuliantus ), nors smulkus verslas yra svarbus įvairiose veiklose, įskaitant ir su technologinėmis inovacijomis susijusią veiklą. Kitas apribojimas verslumui Lietuvoje - augantis ir vis sudėtingesniu tampantis verslo reguliavimas ir administravimas Lietuvoje, kuris taip pat mažina paskatas verslų, ypač smulkių plėtojimui. Kliūčių verslumui šalinimo iniciatyva buvo iškelta kuriant Saulėtekio ir Saulėlydžio komisijas. Administracinių kliūčių verslui neigiamą poveikį Lietuvoje yra pastebėję ir užsienio vertintojai - Europos Komisija bei Pasaulio bankas. Tačiau nors buvo bandyta supaprastinti reguliavimo aplinką, tačiau šių pastangų rezultatai kol kas yra menkesni, nei tikėjosi jų iniciatoriai. Nors politinės retorikos lygmenyje nuolatos reiškiama parama smulkiam ir vidutiniam verslui, tačiau praktinėje politikoje ši parama neatsispindi. Atvirkščiai, kai kurie sprendimai dar labiau apsunkina smulkaus ir vidutinio verslo veiklą. Pavyzdžiui, nuo 2002 m. individualios įmonės privalo mokėti 15 proc. socialinio draudimo mokestį nuo deklaruojamų pajamų papildomai pensijų daliai, o nuo 2003 m. ne tik 15 proc. pelno mokestį, bet ir papildomą 15 proc. pajamų mokestį, skaičiuojamą nuo tos pajamų dalies, kurią savininkai naudoja savo reikmėms. Nekilnojamo turto kadastro duomenimis, 2002 m. išregistruota 4477 individualių įmonių, 7194 įmonių įgijo likviduojamos statusą, 330 persiregistravo į UAB 33. Išvada: palankesnių sąlygų verslumo plėtrai sudarymas Lietuvoje yra aktualus uždavinys ir turėtų būti vienu iš svarbiausių akcentų sudarant sąlygas ekonominiam augimui, didesniam užimtumui ir inovacijų plėtrai. Šiuo atžvilgiu svarbūs yra du aspektai sociologinis, visuomenės ir jos elito požiūris į verslumą ir verslininkus bei jų svarbą ekonomikos plėtrai, bei politinis-administracinis, t.y. kliūčių bei paskatų verslumui klausimas. Pirmuoju atžvilgiu pokyčiai yra lėtesni ir juos sunkiau tiesiogiai veikti ekonominės politikos priemonėmis. Tačiau politinės administracinės aplinkos atžvilgiu galima tiesiogiai didinti paskatas verslumui, mažinant administracines ir reguliavimo kliūtis bei gerinant sąlygas konkurencijai Lietuvoje. Tai aptariama žemiau Sąlygų konkurencijai prekių ir paslaugų rinkose augti sudarymas. 33 Cituojama iš Lietuvos laisvosios rinkos institutas, Lietuvos ekonomikos tyrimas 2002/2003, Vilnius, sausis 2003, p

48 Šis uždavinys Lietuvai yra ne mažiau svarbus, kaip ir ES valstybėms. Tačiau sąlygų konkurencijai sudarymas neturi būti selektyvus, apsiriboti tik kai kuriomis sritimis bei tik kai kurių konkurencijos iškraipymų šalinimu. Vertinant bendrą konkurencinę aplinką Lietuvoje, reikia pastebėti, jog integracijos į ES procesas gana prieštaringai veikia sąlygas konkurencijai Lietuvoje. Pirma, nors šalinamos tarifinės kliūtys prekybai ir paslaugų teikimui tarp Lietuvos ir ES bei kitų stojančiųjų šalių, tuo pačiu didinami kai kurie apribojimai prekybai su trečiosiomis šalimis (JAV, Rusija, Ukraina ir kt.). Antra, nors šalinami reguliaciniai apribojimai prekybai su kitomis ES šalimis, tuo pačiu griežtinamos įėjimo į rinką Lietuvoje normos (finansinio pakankamumo, saugos ir pan.), kurios apribos naujų konkurentų, ypač smulkių įmonių, įėjimą į rinką. Trečia, kai kuriose sritys, ypač žemės ūkyje, narystė ES žymiai padidins konkurencijos iškraipymus Lietuvoje, kurie pastebimi jau dabar dėl su ES parama susijusių lūkesčių. Konkurenciją bei verslo lūkesčius iškraipys ir parama verslui iš ES fondų. Tikėtina, jog dalis įmonių turi per didelius lūkesčius ir galiausiai nepasinaudos ES parama, tačiau bandymams bus iššvaistyti ištekliai, o tos, kurios pasinaudos, šitaip gali tik laikinai sustiprinti savo konkurencinę padėtį, nes ES fondų pasiūla nukreips dėmesį nuo rinkoje esančių svarbesnių poreikių. Visai tai rodo, jog pati narystė ES turės nevienareikšmį poveikį konkurencijos sąlygoms Lietuvoje. Todėl, atsižvelgiant į didelę konkurencijos svarbą, būtina, kad visos su Lisabonos strategija susijusios institucijos visas planuojamas ekonominės politikos priemones vertintų pagal tai, kiek jos prisideda prie sąlygų konkurencijai kūrimo. Jei kai kurios priemonės iškraipo konkurenciją, tačiau jas būtina diegti dėl narystės ES įsipareigojimų, būtina įstojus į ES kelti klausimą dėl tokių priemonių peržiūrėjimo. Ne mažiau svarbu būti pasirengus atstovauti Lietuvos interesus, pasisakyti prieš konkurenciją galinčias riboti ES siūlomas teisės normas ir remti kliūčių prekybai su trečiosiomis šalimis mažinimą, kadangi prekybą su Rusija ir kitomis kaimyninėmis ES šalimis išliks Lietuvai svarbi ir ateityje dėl geografinių priežasčių. 1) didinti Vidaus rinkos direktyvų perkėlimo į nacionalinę teisę dalį bei šalinti išlikusias kliūtis prekybai tarp valstybių narių bei įėjimui į rinką Lietuva ES vidaus rinkos teisės normas pradėjo perkelti į nacionalinę teisę pasirašiusi Asociacijos sutartį. Pagal Asociacijos sutartį ir vėliau pateiktą Baltąją knygą dėl asocijuotų Vidurio ir Rytų Europos šalių dalyvavimo vidaus rinkoje, pirmenybė derinant nacionalinę teisę su ES normomis turėjo būti teikiama su vidaus rinka susijusiems teisės aktams. Nuo derybų su ES pradžios pagrindinis dėmesys Lietuvoje taip pat yra skiriamas teisės derinimui. Šiuo metu į nacionalinę teisę yra perkeltos beveik visos ES normos, išskyrus kai kurias, kurios įsigalios 2004 m. iki įstojimo į ES bei tas daugiausia kainuojančias arba politiškai jautriausias normas, kurių perkėlimui susiderėti pereinamieji laikotarpiai. Tačiau ES normų perkėlimas į nacionalinę teisę nėra tolygus jų tinkamam įgyvendinimui. Būtent čia ateityje gali kilti sunkumų Lietuvos institucijoms bei įmonėms. Pirmiausia, sklandų Lietuvos įsijungimą į ES politikos procesą gali apsunkinti Europos reikalų koordinavimo trūkumai, susiję su įsijungimu į didesnę administravimo erdvę. Apie potencialius sunkumus galima spręsti iš jau išaiškėjusių koordinavimo tarp Ūkio ministerijos ir Muitinės departamento, atstovaujant Lietuvos įmonių interesus, trūkumų. Antra, nuo Lietuvos institucijų gebėjimų tinkamai apibrėžti nacionalinius interesus ir juos atstovauti ES institucijose priklausys ir naujų ES teisės normų įgyvendinimo sparta bei kokybė. Vertinant Lietuvos atstovų veiklą tarpvyriausybinėje konferencijoje, kuri kol kas gali būti pagrindiniu išbandymu prieš dalyvavimą nuolatinėse derybose įstojus į ES, galima teigti, jog instituciniai - diplomatiniai interesai užgožia nacionalinius interesus. Trečia, vėluojantis ES teisės derinimas Lietuvoje bei kitos teisės įgyvendinimo problemos taip pat teikia pagrindo manyti, jog naujų ES teisės normų perkėlimas ir įgyvendinimas nebus visiškai sklandus Plačiau apie politikos įgyvendinimo sunkumus žr. Vilpišauskas, R. Nakrošis, V. Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos įtaka, Vilnius: Eugrimas,

49 Tolesnis kliūčių prekybai ES vidaus rinkoje ir įėjimui į rinką šalinimas yra svarbus Lietuvai vien todėl, jog beveik pusė Lietuvos įmonių prekybos vyksta su ES šalių įmonėmis. Įstojus į ES išliks apribojimai Lietuvos transporto įmonėms, teikiančioms kabotažo paslaugas (maksimaliai penkeriems metams), Lietuvos piliečiams, norintiems dirbti ES šalyse (maksimalus septynerių metų laikotarpis). Be to, Lietuva taikys apribojimus žemės ūkio paskirties žemės pardavimui Lietuvoje (maksimalus septynerių metų pereinamasis laikotarpis). Šios kliūtys, laikinai tebegaliosiančios po įstojimo į ES ribos galimybes pasinaudoti vidaus rinka. Lietuvai taip pat aktualus sąlygų konkurencijai sudarymas tokiose srityse kaip elektros energijos, pašto ir kitų infrastruktūros paslaugų (geležinkelio) teikimui ES vidaus rinkoje. Išvada: Lietuvos institucijos turėtų kuo daugiau dėmesio skirti pasirengimui koordinuoti Europos reikalus bei priimamų naujų ES teisės aktų įgyvendinimui. Teisės derinimui ir įgyvendinimui po ES plėtros, tikėtina, ypač daug dėmesio skirs Europos Komisija bei dabartinės valstybės narės, ypač jei jose veikiančios įmonės gali patirti sunkumų dėl konkurencijos iš naujųjų narių. Lietuvos institucijos turėtų siekti, kad pereinamieji laikotarpiai vidaus rinkos srityje t.y. kiekybiniai ir kitokie ribojimai laisvam prekių, asmenų, kapitalo judėjimui (žemės ūkio paskirties žemės pardavimui), paslaugų teikimui (kabotažas) - būtų kuo trumpesni, o griežtesnių ES reguliavimo normų derinimas vykdomas su pereinamaisiais laikotarpiais ir kad įstojus į ES naujieji ES teisės aktai nesukurtų naujų reguliacinių barjerų Lietuvos įmonių veiklai (tai ypač pasakytina apie naujus ES teisės aktus, integruojant infrastruktūros paslaugas energetikos tinklus, paštą, oro transportą, geležinkelius, kurias dar vis iškraipo valstybių narių teikiamos preferencijos). Tuo pačiu, reikia šalinti kliūtis įėjimui į rinką, kurios buvo sukurtos pačių Lietuvos institucijų, pavyzdžiui, kliūtys ( saugikliai ) sandoriams žeme, nes kitaip tokios perteklinės kliūtys greičiausiai bus šalinamos bylinėjantis ir naudojantis ES teisės teikiamomis galimybėmis. 2) Toliau atverti viešuosius pirkimus Viešuosius pirkimus Lietuvoje reglamentuoja Viešųjų pirkimų įstatymas, kurio iš esmės nauja redakcija įsigaliojo nuo 2003 m. kovo 1 d. Tais pačiais metais įsigaliojo nemažai poįstatyminių aktų, reikalingų įstatymo įgyvendinimui 35. Viešųjų pirkimų įstatymas atspindi pagrindinius Europos Sąjungos teisės aktus viešųjų pirkimų srityje, išskyrus tas nuostatas, kurios yra susijusios su instituciniais integravimosi į ES aspektais ir kurios įsigalios nuo įstojimo į ES dienos. Tarptautinių viešųjų pirkimų atvejais, kurie yra reglamentuojami ir ES direktyvose, nuo įstojimo į ES dienos privalės būti panaikinti bet kokie apribojimai, susiję su ES įmonių dalyvavimu šiuose viešuosiuose pirkimuose Lietuvoje, bei su Lietuvos įmonių dalyvavimu viešuosiuose pirkimuose likusioje ES dalyje. ES teisė reglamentuoja tik tuos viešuosius pirkimus, kurie įstatyme įvardinti kaip tarptautiniai. Tai reiškia, jog netgi ginčo atveju ES teisė, reglamentuojanti viešuosius pirkimus, nebus taikoma tais atvejais, kai pirkimai nepatenka į šią kategoriją. Kita vertus, tai nepanaikina kitų ES teisės normų (susijusių su laisvu prekių judėjimu, valstybės paramos ribojimu ir pan.) taikymo tokiems viešiesiems pirkimams. Be to, atkreiptinas dėmesys, kad šių viešųjų pirkimų reglamentavimas Lietuvoje (išskyrus informacijos skelbimą ES leidiniuose) yra analogiškas tarptautinių viešųjų pirkimų reglamentavimui. Atkreiptinas dėmesys, kad iki šiol pati ES teisė viešuosius pirkimus reglamentuoja tik netiesioginio taikymo aktais direktyvomis. Ūkio subjektai negali savo reikalavimų grįsti direktyvos nuostatomis, bet tik atitinkamo nacionalinio įstatymo, į kurį perkelti šie reikalavimai, nuostatomis. Tačiau ES yra rengiamas tiesioginio taikymo dokumentas reglamentas, kuriuo bus patvirtinti prekių, paslaugų ir darbų kodai, naudojami viešuosiuose pirkimuose. Naujieji teisės aktai viešųjų pirkimų srityje atsirado visų pirma dėl prisiderinimo prie ES nuostatų ir integravimosi į ES. Įstatymas detaliau ir skaidriau aprašo viešųjų pirkimų tvarką ir labiau užtikrina 35 Viešųjų pirkimų reguliavimo Lietuvoje įvertinimas yra pateiktas Lietuvos laisvosios rinkos instituto tinklalapyje 49

50 sąžiningą konkurenciją viešuosiuose pirkimuose, tačiau lieka neišspręstų (ir apskritai sunkiai šioje srityje sprendžiamų) problemų: kaip nediskriminuojančiai formuluoti kriterijus tiekėjams ir prekėms, paslaugoms ar darbams, pasiekti, kad pirkimai būtų atviri ir nesudarytų sąlygų piktnaudžiavimui. Problemos pasireiškia įvairiose srityse: viešųjų pirkimų reglamentavimas nepagrįstai netaikomas kai kuriose srityse; numatyta galimybė taikyti ganėtinai uždarus ir konkurencijos neskatinančius viešųjų pirkimų būdus; paliktos galimybės atmesti pasiūlymus dėl formalių kriterijų (pirkimo objektui arba tiekėjui), net jei šie kriterijai buvo suformuluoti taip, kad akivaizdžiai trukdo pasiekti perkančios organizacijos tikslą. Atkreiptinas dėmesys, kad erdvė tobulinti viešuosius pirkimus yra gerokai apribota: 1) tarptautinius viešuosius pirkimus detaliai reglamentuoja ES teisė, ir Lietuvos teisė turi neiškreipdama atspindėti šį reglamentavimą; 2) kitų viešųjų pirkimų ES teisė nereglamentuoja, tačiau šis reglamentavimas vis tiek yra saistomas laisvo prekių judėjimo laisve bei nediskriminavimo reikalavimu. Atsižvelgiant į tai, jog ES šiuo metu pasiektas politinis susitarimas dėl dviejų direktyvų, pakeisiančių viešųjų pirkimų taisykles dėl tiekimo, paslaugų ir darbų kontraktų, dėl viešųjų pirkimų vandens, elektros energijos, transporto ir pašto paslaugų srityse, tikėtina, jog Lietuvos teisės normas šioje srityje netrukus vėl reikės keisti. Tačiau jei šie pakeitimai reikš skaidresnes ir plačiau taikomas viešųjų pirkimų procedūras, jos bus naudingos ir Lietuvai. Išvada: Lietuvos teisės derinimas su ES teise, reglamentuojančia viešuosius pirkimus, turės teigiamą poveikį sandorių skaidrumui ir efektyvesniam biudžeto lėšų naudojimui, nors šio poveikis dydis gali būti ribotas. 3) Suteikti reikiamus išteklius reguliavimo bei konkurencijos tarnyboms Konkurencijos ir reguliavimo institucijų vaidmuo Lietuvoje išaugo integracijos į ES metu ir yra tiesiogiai susijęs su ES teisės taikymu. Konkurencijos tarnyba įgijo didesnį vaidmenį, suderinus konkurencijos teisę su ES konkurencijos politikos nuostatomis. Beje, konkurencijos teisė Lietuvoje yra jau prieš keletą metų visiškai suderinta su ES teisė ir atitinka pastarosios nuostatas labiau, nei kurių dabartinių ES narių teisė. Kitų reguliavimo institucijų vaidmuo išaugo Lietuvoje privatizuojant valstybines įmones bei derinant Lietuvos teisę su ES teisės normomis, reguliuojančiomis atskirus sektorius, ypač infrastruktūros įmonių veiklą. Pavyzdžiui, derybinio skyriaus dėl telekomunikacijų ir informacijos technologijų uždarymą Europos Komisija susiejo su Ryšių ir reguliavimo tarnybos Lietuvoje sustiprinimu, skiriant jai daugiau lėšų. Reguliavimo tarnybos vaidina svarbų vaidmenį, nustatant ir prižiūrint įmonių veiklą infrastruktūros telekomunikacijų, energetikos - srityse. Tiesa, geležinkelių reguliavimo tarnyba dar neįkurta, kadangi šio sektoriaus reforma buvo nuolatos atidėliojama ir bus pradėta tik įstojus į ES. Reguliavimo tarnyboms Lietuvoje 2004 m. planuojamas didesnis finansavimas, kuris ypač smarkiai daugiau nei tris kartus didinamas Ryšių ir reguliavimo tarnybai. Reguliavimo institucijoms suteiktas vaidmuo sudaro galimybes piktnaudžiauti turimomis galiomis ir todėl tolesnis jų stiprinimas turėtų būti neatsiejamas nuo atskaitomybės didinimo. Biudžeto išteklių efektyvesnio naudojimo ir reguliavimo skaidrumo tikslais būtų tikslinga kuo labiau apjungti įvairių ekonomikos sektorių reguliavimą vienoje institucijoje konkurencijos taryboje ir kuo plačiau taikyti bendras konkurencijos taisykles. Išvada: integracija į ES buvo svarbiausiu veiksniu, sustiprinusiu konkurencijos priežiūros ir reguliavimo institucijų vaidmenį Lietuvoje. Tačiau tolesnis šių institucijų stiprinimas turėtų būti neatsiejamas nuo jų atskaitomybės didinimo, o naudingiausia būtų, jei atskirų sektorių reguliavimui būtų kuo labiau taikomos horizontalios konkurencijos taisyklės. 4) Tęsti pastangas sumažinti valstybės paramą, perorientuojant ją link horizontalių visos Bendrijos tikslų ir tikslingiau nukreipiant ją rinkos trūkumams šalinti Nors Europos Komisija nuo derybų su Lietuva (ir kitomis šalimis kandidatėmis) pradžios akcentavo poreikį mažinti valstybės paramą įmonėms bei stiprinti jos kontrolę, tačiau narystė ES bei išmokų iš Sąjungos biudžeto įsisavinimas padidins ir paramą įmonėms, ir viešųjų investicijų apimtis 50

51 (pavyzdžiui, pastarosios 2004 m. turėtų išaugti 42 proc. lyginant su 2003 m.) 36. Labiausiai išaugs ne horizontali, pavyzdžiui, parama švietimui ir tyrimams, o sektorinė parama, ypač finansinė parama žemės ūkiui (numatyti asignavimai žemės ūkiui 2004 m. turėtų būti 64 proc. didesni nei 2003 m.) 37. Ši finansinė parama ir su ja siejami įmonių lūkesčiai gali labiau iškreipti rinką, nei pašalinti jos trūkumus infrastruktūros ir kitose srityse. Todėl galima daryti išvadą, jog narystė ES ir jos išmokų naudojimas prieštarauja šiam Lisabonos tikslams. Lietuvos institucijos turėtų siekti mažinti sektorinę paramą ir su ja siejamus lūkesčius, tačiau ES fondų pasiūla, ypač dosni parama ūkininkams, sukuria stiprias politines paskatas kuo labiau įsisavinti ES lėšas. Dėl santykinai didelės ES lėšų pasiūlos lyginant su Lietuvos biudžeto išlaidomis, tikėtini dideli rinkos iškraipymai. Išvada: siūlomas uždavinys yra pagrįstas ir jei tinkamai įgyvendintas, turėtų teigiamų pasekmių gerinant sąlygas konkurencijai. Tačiau ES fondų, prieinamų nuo narystės ES metų, pasiūla apsunkins tikslinį biudžeto lėšų bei viešųjų investicijų panaudojimą ir padidins rinkos iškraipymus, ypač žemės ūkio srityje. Valstybės paramos perorientavimas gali turėti teigiamą poveikį tik tada, jei nebūtų apeinamos tokios sritys kaip žemės ūkis. 5) Skatinti įėjimą į rinką bei efektyvią konkurenciją susisiekimo šakose, siekiant geriau sujungti nacionalines rinkas ir užtikrinti vartotojams priėjimą prie bendro ekonominio intereso paslaugų Lietuvoje yra beveik baigtas teisės derinimas susisiekimo šakose. Telekomunikacijų bei transporto sritys yra reguliuojamos remiantis sektorinėmis ES teisės normomis. Tolesnis sąlygų konkurencijai sudarymas turėtų vykti mažinant įėjimo į rinką reguliacines kliūtis bei taikant horizontalias konkurencijos politikos nuostatas susisiekimo reguliavimui. Išvada: Lietuvoje aktualiausia yra įvykdyti geležinkelio reformą, o fizinis infrastruktūros sujungimo su kitomis ES šalimis vykdymas turi būti tinkamai pasvertas nuo Lietuvos geležinkelio atskirtos infrastruktūros valdymo įmonės, prieš tai apsisprendus dėl valstybinio geležinkelio finansavimo mastų. Reguliavimo srityje turėtų būti toliau žeminami įėjimo į rinką barjerai lyginant su tais, kuriuos sukuria bendros ES normos, numatančios tik minimalaus liberalizavimo ribas (pavyzdžiui, energetikoje), ir plečiamas bendrų konkurencijos principų taikymas susisiekimo šakų reguliavimui Paspartinti ES kapitalo rinkų integraciją Šis uždavinys Lietuvai nėra labai aktualus lyginant su kitais uždaviniais, o siūlomų pakeitimų poveikis priklausys nuo konkrečių priemonių. Jei bus siūloma griežtinti finansinių institucijų veiklos rodiklius, didinti finansinės apsaugos reikalavimus tai gali apsunkinti finansinių institucijų veiklą. Išvada: Lietuvai šis uždavinys nėra labai aktualus, o jo įgyvendinimo poveikis priklausys nuo konkrečių priemonių Kurti aplinką, palankią verslumui ir smulkių vidutinių įmonių kūrimuisi bei plėtrai Šis uždavinys Lietuvoje yra labai aktualus, kadangi ir išorės ekspertų, ir pačių įmonių atstovų nuomone, Lietuvoje esama daug administracinių ir reguliavimo kliūčių verslui, kurios ypač riboja smulkių įmonių veiklą. Reguliariai Pasaulio banko atliekamose verslo aplinkos vertinimuose bei įmonių apklausose gaunamais duomenimis, Lietuvoje sąlygos naujų įmonių registravimui ir verslo pradžiai yra tarp blogiausių iš visų stojančiųjų šalių 38. Pagrindinėmis kliūtimis smulkių ir vidutinių įmonių veiklai Lietuvoje įvardinami mokesčių administravimas, verslo registravimo procedūros, muitinių veikla, korupcija. Viešojo administravimo gebėjimų trūkumas įvardinamas kaip ilgalaikė problema. Visų sričių reguliavimo keliamos kliūtys sukuria daugiau sunkumų smulkioms ir vidutinėms įmonėms, nei stambioms įmonėms. Beje, pastarosios patirs didžiausią naudą iš narystės ES, kuri pašalins paskutines kliūtis prekybai su kitomis valstybėmis narėmis ir sudarys sąlygas išnaudoti masto ekonomiją bei 36 Finansų ministerija, 2004 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių projektų apžvalga. 37 Finansų ministerija, ibid. 38 Žr. World Bank, Lithuania. Country Economic Memorandum. Converging to Europe: Policies to Support Employment and Productivity Growth, Washington DC, October 7,

52 turimus santykinius pranašumus. Sudėtinga administravimo ir reguliavimo sistema apsunkina tinkamą teisės normų įgyvendinimą. Išvada: šis uždavinys yra labai aktualus Lietuvai. Įstojus į ES Lietuvos institucijos išlaikys gana didelę veiksmų laisvę, reguliuojant ir administruojant įmonių veiklą šalyje. Administracinių kliūčių verslui šalinimas galėtų duoti gana greitą teigiamą poveikį ir prisidėtų prie pagrindinių Lisabonos strategijos tikslų ekonomikos augimo ir užimtumo didėjimo. 1) Mažinti administracinę verslo naštą Administracinė našta, tyrimų duomenimis, yra viena iš svarbiausių kliūčių smulkaus ir vidutinio verslo veiklai Lietuvoje. Verslo licencijavimas bei mokesčių administravimas įvardinamos kaip didžiausios problemos Lietuvoje, lyginant ją su kitomis stojančiomis į ES šalimis 39. Netinkamas griežtesnių ES reguliavimo normų įgyvendinimas, ypač perkeliant tokias ES direktyvas į Lietuvos teisę, gali sukurti papildomų kliūčių verslui. Pagrindinės sritys, kuriose turėtų būti mažinama administracinė našta verslui yra mokesčių administravimas, žemės įsigijimas ir naudojimas, statybų ir darbo rinkos reguliavimas, įmonių registravimo ir licencijavimo procedūros. Išvada: uždavinys mažinti administracinę verslo naštą Lietuvoje yra labai aktualus ir turėtų tiesioginį teigiamą poveikį naujų darbo vietų kūrimui ir ekonominiam augimui. 2) Didinti viešojo sektoriaus efektyvumą Viešojo sektoriaus poveikis verslo aplinkai yra įvardinamas kaip vienas iš svarbių reguliavimo trūkumų Lietuvoje. Viešojo sektoriaus efektyvumo didinimas turėtų būti grindžiamas programinio biudžeto vykdymu. Kol kas dažniausiai tik formaliai laikomasi programinio biudžeto principų Lietuvoje. Taip pat tik formaliai vertinamas naujų įstatymų ir nutarimų poveikis verslui bei šalies biudžetui, o toks poveikio vertinimas yra viena iš svarbiausių viešojo sektoriaus efektyvumo ir administracinės kultūros didinimo priemonių. ES fondų pasiūla, viena vertus, didins dėmesį biudžeto lėšų, ypač kai jos bus susijusios su ES lėšų įsisavinimu, panaudojimo efektyvumui. Kita vertus, poreikio įsisavinti ES lėšas akcentavimas mažina dėmesį jų panaudojimo efektyvumui, kadangi pirmiausia žiūrima ne į Lietuvos visuomenės poreikius, bet į tai, kam skiriamos ES lėšos ir kaip kuo daugiau jų įsisavinti. Viešojo sektoriaus efektyvumo didinimą apsunkina ir išaugęs jo uždarumas biudžeto sudarymo procesas uždaras ir neskaidrus, ministerijos nepateikia viešai svarstomų teisės aktų projektų. Viešojo sektoriaus efektyvumą padėtų didinti e. valdžios paslaugų diegimas. Išvada: atsižvelgiant į viešojo sektoriaus svarbą įmonių veiklai ir į poreikį kuo efektyviau naudoti biudžeto lėšas, šis uždavinys Lietuvoje yra labai aktualus ir turėtų teigiamą poveikį. 3) Supaprastinti verslo mokesčių sistemą ir gerinti reguliacinę aplinką, ypač įėjimo į rinką ir išėjimo iš jos mechanizmus Pirmiausia reikia pastebėti, jog ne tik mokesčių administravimas, bet ir mokesčių dydis yra nurodomas kaip viena iš svarbiausių įmonių veiklos Lietuvoje kliūčių. Abiem šiais veiksniais Lietuvoje blogąja prasme išsiskiria iš kitų stojančiųjų šalių 40. Įėjimo į rinką ir išėjimo iš jos reguliavimas taip pat yra viena iš probleminių sričių Lietuvoje, jis kainuoja ir įmonėms, ir mokesčių mokėtojams, o šioje srityje pernelyg intensyvus reguliavimas negali būti pateisinamas nei rinkos trūkumais, nei kitais argumentais. Tai jau ilgą laiką akcentuoja ir Lietuvos, ir užsienio ekspertai, todėl papildomas dėmesys šiems klausimams ES darbotvarkėje būtų neabejotinai naudingas, tuo labiau, jog Lietuvoje priimami sprendimai dėl mokesčių ir jų apskaitos dažnai prieštarauja šiam uždaviniui. Išvada: mokesčių sistemos supaprastinimas ir reguliacinės aplinkos gerinimas yra pagrįsti ir svarbūs uždaviniais, kurie turėtų tiesioginį teigiamą poveikį Lietuvos verslo plėtrai ir konkurencingumo augimui. 39 Žr. World Bank. Opt. Cit. P. XXVI. 40 Wold Bank. Opt. Cit. P. XXVII. 52

53 4) Gerinti smulkaus ir vidutinio verslo finansavimo galimybes Šis uždavinys yra aktualus Lietuvoje. Smulkaus ir vidutinio verslo atstovų teigimu, jiems trūksta finansinių išteklių savo veiklai plėtoti 41. Integracija į ES mažėjant šalies investicinei rizikai jau padeda spręsti šią problemą. Su naryste ES siejamas palūkanų mažėjimas yra naudingas visiems, norintiems skolintis kapitalą Lietuvoje. Kaip teigia Tarptautinis valiutos fondas, pastaruoju metu dėl sumažėjusių palūkanų normų ir augančių verslo galimybių, kredito apimtys privačiam sektoriui Lietuvoje smarkiai išaugo (34 proc.) 42. ES taip pat taiko keletą specifinių priemonių, kuriomis siekiama palengvinti smulkaus ir vidutinio verslo galimybes finansuoti savo veiklą, pradedant paprastesnėmis ES struktūrinių fondų panaudojimo procedūromis, informavimo priemonėmis ir pan. Lietuvoje kol kas įstatymais ribojami finansiniai instrumentai, o tai stabdo lankstesnių finansavimo formų plėtojimąsi. Efektyviausia, t.y. didžiausiam skaičiui įmonių naudą galinti suteikti priemonė yra bendras ekonominės aplinkos gerinimas ir tvarios fiskalinės politikos vykdymas, kurie leistų smulkioms įmonėms pasinaudoti ekonominio augimo ir dalyvavimo ES vidaus rinkoje galimybėmis. Išvada: smulkaus ir vidutinio verslo sąlygų gerinimas yra pagrįstas ekonominės politikos uždavinys, tačiau jo sėkmė priklausys nuo konkrečių priemonių pasirinkimo Susitarti dėl korporatyvinio valdymo normų bei įgyvendinti jas nacionaliniame ir Bendrijos lygiuose. Toliau tobulinti nacionalinius ir Bendrijos tarpvalstybinių ir tarpsektorinių sandorių finansinės priežiūros bei finansinių krizių valdymo mechanizmus Korporatyvinio valdymo tobulinimas yra svarbus Lietuvoje, tačiau šis procesas turėtų vykti ne nuleidžiant iš viršaus harmonizuotas taisykles, o natūralios verslo integracijos bei internacionalizacijos būdu. Finansinių krizių valdymo atžvilgiu Lietuvoje yra svarbi ne tik finansinių institucijų priežiūra, bet ir griežta fiskalinė politika. Valstybės skolinimasis bei deficitinė politika kelia ne mažiau pavojų finansiniam stabilumui, nei finansinės krizės rinkoje. Išvada: šis uždavinys yra riboto aktualumo Lietuvoje, o šiuo metu svarbiausia vykdyti tvarią fiskalinę politiką Skatinti investicijas į žinias ir inovacijas ir judėti link plėtrai ir tyrimams skiriamų investicijų dydžio, prilygstančio 3% nuo BVP. Žr. skyrių apie švietimą ir mokslą. 1) Plėtoti sąlygas, palankias tyrimams ir plėtrai, inovacijoms bei diegti prieinamą ir teisiškai pagrįstą Bendrijos patentą. Žr.skyrių apie švietimą ir mokslą. 2) Skatinti priėjimą prie informacijų ir komunikacijos technologijų, kaip numatyta veiksmų plane e-europa 2005 m. Projektas e. Europa 2005 kol kas tiesiogiai ES šalių kandidačių neapima, tačiau bendra Lietuvos informacinės visuomenės politika orientuojama ta linkme. Lietuvai informacinės visuomenės plėtros uždaviniai yra aktualūs ir dėmesio jiems skiriama nemažai: patvirtinti visi pagrindiniai strateginiai dokumentai (Nacionalinė Informacinės visuomenės plėtros koncepcija, e. valdžios koncepcija, e. verslo koncepcija, Valstybės registrų integralios sistemos kūrimo strategija), priimti specialieji įstatymai (e. parašo, asmens duomenų apsaugos), e. transakcijos reglamentuotos Civiliniame Kodekse. Lėšos Informacinės visuomenės projektams numatytos ir Bendrajame programavimo dokumente. Informacinės visuomenės politiką koordinuoja Informacinės visuomenės plėtros komitetas prie vyriausybės (IVPK). 41 Žr. smulkaus ir vidutinio verslo atstovų apklausų rezultatus Smulkaus ir vidutinio verslo plėtros agentūros tinklalapyje ( 42 IMF Lithuania 2003 Article IV Consultation, Concluding Statement of the Mission, June 13,

54 E. komunikacijų infrastruktūros rodikliais Lietuva smarkiai atsilieka nuo ES šalių. Lietuvoje ypač žema yra Interneto skvarba, kuri sudaro 28 proc., tuo tarpu ES atitinkamas vidurkis yra 40 proc 43. Gerokai mažesnė nei ES šalių vidurkis yra ir fiksuoto telefono ryšio skvarba (atitinkamai 25 proc. ir proc.). Tačiau situacija šioje rinkoje nuolat kinta: auga mobilių telekomunikacijų naudojimas, dalis vartotojų fiksuotą telefoną keičia į mobilų; stiprėjant konkurencijai telekomunikacijų rinkoje, bendrovės mažina kainas, diegia naujas paslaugas ir kitomis priemonėmis stengiasi pritraukti naujus vartotojus. Dėka privačios iniciatyvos Langas į ateitį kaimo vietovėse steigiami viešieji priėjimo prie interneto taškai ir organizuojami gyventojų mokymai (prie šio projekto prisijungus Švietimo ir Vidaus reikalų ministerijoms, planuojama įkurti daugiau taškų ir išplėsti mokymus); viešų ir privačių finansų dėka daugėja interneto naudojimo galimybių mokyklose. Todėl tikslingai nukreipti papildomas biudžeto lėšas, siekiant padidinti tinklų prieinamumo rodiklius, nėra tikslinga. Kaip minėta Informacinės visuomenės poskyryje (žr. skyrių švietimas ir mokslas), e. valdžios paslaugų įdiegimas Lietuvoje galėtų turėti labai teigiamų ekonominių ir socialinių pasekmių. Skirtingai, nei dažnai teigiama, tokioms paslaugoms diegti teisinės bazės netrūksta (e. parašo įstatymas leidžia naudoti įvairių technologijų ir saugumo lygio e. parašus). E. valdžios paslaugos galėtų atsirasti kaip vienas stambus centralizuotas projektas arba kaip atskirų institucijų ar jų grupių koordinuojamos iniciatyvos. Pirmajam variantui įgyvendinti reikėtų didelių finansinių išteklių vienu metu bei didelių projektų valdymo kompetencijos, antrajam glaudaus tarpžinybinio bendradarbiavimo ir nehierarchinio požiūrio. Nei vieno varianto prielaidos šiuo metu Lietuvoje neegzistuoja, dėl to šie projektai ir neplėtojami. Lietuvoje, kaip ir ES, būdinga į Informacinės visuomenės tikslus, ir ypač į infrastruktūros plėtrą, žvelgti kaip į savaiminį tikslą. Tai patvirtina ir Demokratinės politikos instituto atlikto tyrimo Informacijos technologijų diegimo Lietuvos švietime politikos analizė (2003) išvados. Tai galima matyti iš diskusijų dėl universaliųjų paslaugų teikimo modelių. Atsiradus galimybėms tokius projektus finansuoti ES lėšomis šios tendencijos greičiausiai stiprės. Išvados: Lietuvai Europos 2005 tikslai yra aktualūs ir jų sėkmingo įgyvendinimo atveju, būti pasiekta daug ekonominės ir socialinės naudos. Tačiau, kaip ir ES atveju, yra didelė rizika informacinės visuomenės atributus sureikšminti iki tikslų ir iš sistemos eliminuoti tikrąjį vartotoją jo produktyvumą ir gerovę. Todėl tikslinga atsisakyti bet kokių priemonių, kurios veikia pačių vartotojų apsisprendimą; visus riboženklius (benchmarks) vertinti tik kaip orientyrus, o ne tikslus; nepriimti už verslą sprendimų uždedant jiems privalomus socialinius įpareigojimus ir nesidalinti su verslu investicijų rizika. 3) Gerinti sąlygas Sąjungos satelitinės navigacijos sistemos Galileo plėtojimui. Šio uždavinio reikalingumas ir aktualumas Lietuvoje yra abejotini. 4) Gerinti švietimo ir mokymo sistemų kokybę ir efektyvumą, įskaitant mokymąsi visą gyvenimą ir aktyvią darbo rinkos politiką, siekiant tinkamai reaguoti į besikeičiančius reikalavimus įgūdžiams, šitaip gerinant žmogiškąjį kapitalą. Žr. skyrių apie švietimą ir mokslą Sustiprinti viešojo sektoriaus indėlį į ekonominį augimą Lietuvoje pastaruoju metu ekonomikos augimas yra vienas iš sparčiausių Europoje ir prognozuojama, kad toks išliks artimiausiais metais. 43 InfoBalt duomenys, 2003 lapkritis, European Commission, eeurope

55 Europos Komisija prognozuoja, jog šiemet BVP augimas Lietuvoje sieks 6,6 proc, 2004 m. 5,7 proc, 2005 m. 6,0 proc. Tai yra pastebimai daugiau, nei būsimųjų šalių augimo vidurkis ir daug daugiau, nei esamų ES šalių prognozuojamas augimo dydis. Būsimųjų šalių BVP augimo vidurkis tais pačiais metais turėtų būti atitinkamai 3,1 proc., 3,8 proc ir 4,2 proc. Esamos ES šalys turėtų vidutiniškai augti atitinkamai 0,8 proc, 2,0 proc. ir 2,4 proc. 44 Viešojo sektoriaus indėlio didinimas būtų aktualus ir turėtų teigiamą poveikį efektyvumo ir konkurencingumo augimui Lietuvoje, jei tai reikštų viešojo administravimo kokybės (efektyvumo) didinimą, sveikatos ir socialinės apsaugos sistemų reformą, kurioms sąlygas sudaro ekonominis augimas Lietuvoje. Tačiau jei viešojo sektoriaus indėlio didinimą suprasti kiekybine išraiška, galima abejoti, ar viešojo sektoriaus indėlio didėjimas dėl ES fondų lėšų įsisavinimo prisidės prie šalies ekonominio augimo, kadangi didžioji ES lėšų dalis bus skiriama žemės ūkiui ir infrastruktūros tvarkymui. Tai padidins paklausą šių sričių ir su jomis susijusiems produktams, tačiau vargu, ar tai bus reikalingiausi rinkoje produktai ir ar šios lėšos bus panaudojamos efektyviausiu būdu. Nors Lietuvoje atlikti modeliavimu pagrįsti vertinimai prognozuoja teigiamą ES fondų įsisavinimo poveikį ekonominiam augimui Lietuvoje, tačiau jie neįvertina alternatyvių lėšų panaudojimo bei neigiamo lūkesčių ir konkurencijos iškraipymų poveikio 45. Išvada: viešojo sektoriaus dalyvavimas ekonominėje veikloje Lietuvoje išaugs įstojus į ES, tačiau abejotina, ar ES fondų rinką iškraipantis poveikis nebus didesnis už teigiamą poveikį, stiprinant pagrindą ekonominei plėtrai. 4) Nukreipti viešojo sektoriaus išlaidas į augimą skatinančias investicijas į fizinį ir žmogiškąjį kapitalą ir žinias, tuo pačiu atsižvelgiant į bendrus biudžeto apribojimus Augimą labiausiai skatina privačios investicijos. Viešosios investicijos priklausomai nuo jų panaudojimo gali turėti skirtingą poveikį. Investicijos į reformas, kurios suteikia daugiau erdvės konkurencijai ir privačiai iniciatyvai turi didesnį poveikį ilgalaikei ekonominei plėtrai. Vertinant planuojamas viešojo sektoriaus išlaidas Lietuvoje po įstojimo į ES, galima prognozuoti, jog investicijoms į žmogiškąjį kapitalą ir žinias bus skiriamas mažas dėmesys, o ES lėšos gali išstumti privačias investicijas. Pavyzdžiui, kai kuriais vertinimais ES struktūrinių fondų lėšos mokslo ir studijų sistemai 2004 m. sudarys 6 proc., o žemės ūkiui 80 proc. joms 2003 m. skiriamų biudžetinių lėšų. Per m. laikotarpį mokslui ir studijoms skiriama ES lėšų suma bus 7 kartus mažesnė nei skiriama žemės ūkui. Žmogiškųjų išteklių plėtrai Lietuvoje planuojama ES struktūrinių fondų dalis yra mažiausia iš visų stojančiųjų šalių 46. Visa tai prieštarauja minėtam uždaviniui. (taip pat žr. skyrių švietimas ir mokslas). Išvada: Lietuvoje planuojamas ES fondų panaudojimas ne tik neatitinka šio uždavinio didinti investicijas į žmogiškąjį kapitalą ir žinias, bet ir prieštarauja jam. 5) Didinti viešojo sektoriaus išlaidų efektyvumą, pavyzdžiui, kuriant mechanizmus, kuriais būtų vertinamas ryšys tarp viešųjų išlaidų ir politikos tikslų ir padedama kontroliuoti viešąsias išlaidas. Lietuvoje viešojo sektoriaus išlaidų efektyvumo didinimas yra svarbus ir dėl išaugsiančių biudžeto išlaidų, įstojus į ES, ir dėl nepakankamo dėmesio biudžeto programavimui bei politikos tikslų įgyvendinimo vertinimui, ir dėl interesų grupių poveikio. Praktinis atskaitomybės ir kontrolės procedūrų gerinimas, viešųjų išlaidų (ir reguliavimo priemonių) poveikio ex-ante ir ex-post vertinimas turėtų būti prioritetiniais uždaviniais Lietuvoje. Išvada: Viešojo sektoriaus išlaidų efektyvumo didinimas yra svarbus ir teigiamą poveikį biudžeto išteklių naudojimui bei pasitikėjimui demokratinėmis institucijomis turėsiantis uždavinys. 44 Lietuva išlaikys Europos tigro titulą bent trejiems metams, Verslo žinios, spalio 31 d m., p Žr. Europos Komitetas prie LR vyriausybės, EKT grupė, Lietuvos integracijos į ES finansinio, ekonominio ir socialinio poveikio susisteminimas ir analizė, Vilnius, Žinių ekonomikos forumas, ES struktūriniai fondai Lietuvoje tikrieji valdžios prioritetai,

56 6) Sukurti tinkamas sąlygas bendroms viešosioms ir privačioms iniciatyvoms. Lietuvoje žinomiausia ir sėkmingiausia bendra privati ir viešoji iniciatyva yra projektas Langas į ateitį, kurį iniciavo privačios telekomunikacijų įmonės ir bankai ir į kurio vykdymą iš pat pradžių buvo įtrauktos savivaldos institucijos. Viena iš sričių, kur sąlygos bendroms privačioms ir viešosioms iniciatyvoms būtų svarbios ir turėtų teigiamą poveikį, yra sveikatos apsauga. Šioje srityje privačių įmonių vaidmens didinimas, bendradarbiaujant su valstybės institucijomis, būtų naudingas ir gerinant paslaugų kokybę, ir sukuriant pagrindus šių paslaugų privatizavimui ateityje. Svarbu, jog kuriant sąlygas tokiems bendriems projektams, sprendimų priėmimas vyktų skaidriai ir nebūtų sukurtos galimybės lobizmui ir išteklių iškreipimui. Išvada: tinkamų sąlygų privačioms ir viešosioms iniciatyvoms sudarymas yra aktualus Lietuvoje, tačiau tokių iniciatyvų nauda priklausys visų pirma nuo to, kokį svorį šioje partnerystėje turės privatus verslas. Bendros išvados: Ir bendras sąlygų verslumui gerinimo tikslas, ir daugelis su juo siejamų uždavinių bei jų įgyvendinimo priemonių yra pagrįstos ir turėtų teigiamą poveikį, gerinant sąlygas ekonominiam augimui Lietuvoje bei siekiant Lisabonos tikslų. Ypač svarbūs Lietuvai yra administracinių ir reguliavimo kliūčių verslui mažinimo uždaviniai, kurių svarba ir potencialus teigiamas poveikis susiję su esama verslo aplinka ir vykstančiais pokyčiais, stojant į ES. Kai kurios priemonės, kurios ES gali turėti tik ribotą poveikį, pavyzdžiui, viešųjų išlaidų efektyvumo gerinimas, Lietuvoje yra santykinai svarbesnės dėl nepakankamai reformuotos viešosios administracijos ir viešojo sektoriaus vaidmenį didinančio dalyvavimo ES perskirstymo mechanizme. Kai kuriais atvejais, Lietuvos stojimas į ES prieštarauja keliamiems uždaviniams (pavyzdžiui, dėl viešųjų investicijų prioritetų). Galiausiai, kai kurios sritys parama žemės ūkiui, kliūčių prekybai su trečiosiomis šalimis mažinimas neįtraukiamos į siūlymus dėl sąlygų konkurencijai gerinimo, ir todėl šių siūlymų teigiamas poveikis bus mažesnis Užimtumas Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Siekiant derinti Lietuvos užimtumo ir darbo rinkos politiką su ES užimtumo politikos struktūra bei tikslais, 2001 m. gegužės 8 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr. 529 buvo patvirtinta Lietuvos Respublikos užimtumo didinimo m. programa (toliau Užimtumo didinimo programa). Šioje programoje deklaruojamas didelio šalies gyventojų užimtumo, kaip vienos svarbiausių valstybės socialinės ekonominės raidos sąlygų, žmonių pragyvenimo ir socialinės apsaugos garanto, reikšmė, į kurią atsižvelgiant galimybių dirbti didinimas ir nedarbo mažinimas paskelbtas strateginiu valstybės užimtumo ir darbo rinkos politikos tikslu. Pastebėtina, jog 2001 m. užimtumas Lietuvoje sudarė 58,6 proc., tuo tarpu užimtumo vidurkis ES šalyse tuo metu sudarė 64 proc. Pastaruoju metu užimtumo lygis Lietuvoje padidėjo iki 62,3 proc m. (ES iki 64,2 proc.), o nedarbo lygis nuolatos mažėjo (Lietuvoje iki 9,3 proc m. rugsėjo mėn., ES tuo metu nedarbo lygis buvo 8,0 proc.) 47. Lietuva ypač išsiskyrė iš kitų Europos šalių ilgą laiką darbo neturinčių žmonių skaičiumi. Ilgalaikis nedarbas Lietuvoje buvo lygus 9,3 proc. ir buvo vienas iš didžiausių tarp stojančiųjų šalių (atitinkamas rodiklis ES šalyse buvo 3,3 proc.) m. vasario 12 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybė su Europos Komisija pasirašė Lietuvos užimtumo politikos prioritetų bendrojo įvertinimo dokumentą. Jame nurodyti prioritetai, kurių Lietuva įsipareigojo laikytis įgyvendinant nacionalinę užimtumo programą: 47 Lietuvos darbo biržos ( ir Eurostat ( duomenys. Tiesa, vertinant ne pagal Darbo biržos, o Lietuvos statistikos departamento duomenis, nedarbo lygis Lietuvoje buvo didesnis. 48 Commission of the European Communities, Progress on the implementation of the Joint Assessment Papers on employment policies in candidate countries, COM (2003) 37 final, Brussels , p

57 nuolatinės pastangos siekiant sėkmingai įgyvendinti vykdomas švietimo reformas, sutelkiant dėmesį į nubyrėjimo iš pagrindinių mokyklų mažinimą, profesinio mokymo prieinamumo, kokybės ir reikšmės didinimą ir nacionalinės mokymosi visą gyvenimą strategijos kūrimą bei įgyvendinimą; darbuotojams palankių darbo užmokesčio pokyčių skatinimas remiant kolektyvinio susitarimo sistemą ir įvertinant, ar reikia diferencijuoti minimalų atlyginimą, ypač jauniems žmonėms; mokesčių pleišto, ypač mažesnio atlyginimo lygmeniu, mažinimas; bedarbio pašalpos ir socialinės paramos bedarbiams reforma siekiant didinti aprėptį, šalinti neskatinančius ieškoti darbo veiksnius ir akcentuoti aktyvų darbo ieškojimą, o ne pasyvų pašalpų gavimą; išsamus priemonių planas valstybinei įdarbinimo tarnybai reformuoti, įskaitant tarnybos išteklių padidinimą, kad ji galėtų aktyviau dalyvauti bedarbių integravimo procese; aktyvių darbo rinkos programų plėtimas, diegiant mokymo ir kitas su ilgalaikiu įdarbinimu susijusias priemones laikinojo įdarbinimo programų mažinimo sąskaita; darbo rinkos tarnybos regioninių valdymo ir konsultavimo struktūrų efektyvumo užtikrinimas atsižvelgiant į bendrą nacionalinę regionų socialinės ekonominės plėtros strategiją; tolesnis lygių galimybių įstatyminės bazės stiprinimas; Europos Socialinio Fondo lėšų panaudojimo tvarkos užimtumo politikai rengimas, ypač atkreipiant dėmesį į administracinių gebėjimų stiprinimą finansų valdymo, stebėjimo ir vertinimo srityse. Lietuvoje taip pat kaip prioritetai yra įtvirtinti ir kiti Lisabonos strategijos tikslai: socialinės sanglaudos didinimui skirtos Socialinių paslaugų teikimo reformos koncepcija ir šios reformos įgyvendinimo priemonės 49 bei Skurdo mažinimo strategijos įgyvendinimo m. programa 50 ; siekiant 50 procentų užimtumo tarp vyresnio amžiaus žmonių (50 65 m.) Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai pavesta parengti Nacionalinę gyventojų senėjimo pasekmių įveikimo strategiją bei veiksmų planą. Šiais veiksmais Lietuva rodo siekį perimti ES užimtumo strategijos tikslus, tačiau kyla sunkumų su šių tikslų įgyvendinimui skirtų priemonių tinkamu parengimu ir taikymu. Lisabonos strategijos tikslų perkėlimo į Lietuvos teisės aktus procese jie nebuvo kritiškai įvertinti. Dėl pagrindinių Lisabonos strategijos tikslų 70 procentų (ar net visiško) gyventojų užimtumo, kiekybiškai išreikšto vyresnio amžiaus moterų ir vyrių užimtumo lygio ir kt. reikšmingumo ir aktualumo Lietuvai kyla klausimų: kuo remiantis yra pasirinkta 70 procentų užimtumo gairė, ar visiškas gyventojų užimtumas yra būtina valstybės ir gyventojų ekonominės gerovės sąlyga ir kokios yra tikrosios nedarbo priežastys. Kadangi ekonominiai procesai yra labai priklausomi nuo individualių veikėjų pasirinkimų, kuriems valdžios institucijų sprendimai ne visada turi įtakos, reikia kritiškai įvertinti ir realias galimybes pasirinktomis priemonėmis pasiekti apsibrėžtus tikslus. Užimtumo skatinimui skirtas priemones taip pat bandoma derinti su gyventojų socialinės apsaugos užtikrinimu, tačiau socialinio saugumo garantavimas paprastai yra sunkiai suderinamas su užimtumo augimo ir darbo vietų kūrimo skatinimu Valstybės narės turi sudaryti tinkamas sąlygas deryboms dėl atlyginimo tarp socialinių partnerių, užtikrinant, kad nominalus atlyginimo augimas būtų suderintas su kainų ir produktyvumo pokyčiais bei atspindėtų įgūdžių skirtumus įvairiose srityse ir darbo jėgos rinkose. Nuo 2003 m. pradžios galiojantis Darbo kodeksas padidino kolektyvinių derybų ir sutarčių, įskaitant ir dėl darbo užmokesčio nustatymo, reikšmę. Praktikoje kolektyvinės sutartys nėra labai 49 Patvirtintos 2002 m. vasario 6 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu nr Patvirtinta 2002 m. lapkričio 7 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr

58 paplitusios, o vyraujančiu atlyginimų nustatymo būdu išlieka individualūs susitarimai tarp darbdavių ir darbuotojų. Tokia padėtis - kai derybos dėl atlyginimų tarp darbuotojų ir darbdavių vyksta nesilaikant iš anksto nustatytų sąlygų - leidžia šalims pačioms pasirinkti atlyginimų nustatymo sąlygas, geriausiai atspindinčias darbuotojų galimybes, vertę bei darbdavių poreikius. Įtvirtinus tik vieną kurią nors procedūrą, kyla galimybė, kad atlyginimo nustatymo tvarka neatspindės kurios nors derybų šalies interesų. Sąlygos, pagal kurias siekiama susitarimo tarp socialinių partnerių dėl atlyginimų dydžio, gali būti reikšmingas darbuotojų socialinei apsaugai. Tačiau tinkamos derybų sąlygos pačios savaime neskatina darbo užimtumo didėjimo, todėl šis uždavinys nėra tinkamas kaip priemonė įgyvendinant Lisabonos strategijos užimtumo politikos tikslus. Išvada: Kolektyvinių sutarčių reikšmės didinimas nėra tinkamas metodas tinkamų sąlygų deryboms dėl atlyginimo tarp socialinių partnerių sudarymui. Tinkamomis sąlygomis reikia laikyti galimybę derybų šalims susitarti be išankstinių sąlygų. Iš kitos pusės, teisinių sąlygų deryboms dėl atlyginimų sudarymas negali būti tiesiogiai siejamas su siekiais didinti užimtumo rodiklius Pagerinti mokesčių ir nedarbo pašalpų bendrą poveikį paskatoms ieškoti darbo, sumažinant aukštus mokesčius bei mokesčių naštą mažai uždirbantiems darbuotojams, sustiprinant nedarbo pašalpų skyrimo administravimą, tuo pačiu užtikrinant tinkamą socialinę apsaugą, ir sustiprinti paramos darbo paieškai efektyvumą. Lietuvoje yra gana dideli mokesčiai, taikomi gyventojų pajamoms iš darbo santykių ir mokesčių lygio mažinimas gali būti itin veiksminga priemonė sudarant sąlygas darbo vietų pasiūlos augimui 51. Vis dėl to, 2000 m. socialinio draudimo įmokos buvo ne sumažintos, bet, priešingai, padidintos nuo 30 iki 31 proc. darbdaviams ir nuo 1 iki 3 proc. darbuotojams. Lietuva viena iš nedaugelio šalių Europoje, kur nėra taikomos lubos, iki kurių mokamas socialinio draudimo mokestis, o tai reiškia jog socialinio draudimo įmoka dideles pajamas gaunantiems didėja neproporcingai. Šiais klausimais nėra numatoma daryti jokių pakeitimų, nors darbo jėgai tenkančių mokesčių ir socialinio draudimo įmokų našta Lietuvoje prilygsta aukščiausius analogiškus mokesčių tarifus nustačiusių mokesčių lygiui Vokietijoje, Prancūzijoje ir Švedijoje, kur analogiškų mokesčių tarifai yra vieni iš aukščiausių ES. Pavyzdžiui, Europos Komisijos skaičiavimais mokesčių našta (pajamų mokesčio bei darbuotojo ir darbdavio socialinės įmokų sumos dalis nuo bendrų darbo kaštų) vidutiniam darbuotojui Lietuvoje yra lygi 48 proc., o didžiausias iš visų ES šalių atitinkamas rodiklis yra Belgijoje (56 proc.). Mažiausia mokesčių dalis yra Airijoje (29 proc.) 52. Darbo jėgos apmokestinimo mažinimas Lietuvoje yra ypatingai svarbus ir dėl darbo jėgos santykinės svarbos Lietuvos įmonėms kaip vieno iš svarbiausių jų santykinių pranašumų prekiaujant vidaus rinkoje. Mokesčių darbo jėgai sumažinimas padėtų Lietuvos įmonėms sklandžiau persiorientuoti prie kintančios ekonominės aplinkos ir šalies santykinių pranašumų. Vienas iš akivaizdžiausių atvejų, kai kyla prieštaravimas tarp gyventojų užimtumo skatinimo ir socialinio saugumo - minimalaus darbo užmokesčio reguliavimas. Šios priemonės taikymo efektas yra priešingas mažai apmokamų darbo vietų kūrimui. Beje, ES teisiškai įtvirtintas minimalus darbo užmokestis yra taikomas 9 iš 15 valstybių narių 53. Darbo užmokesčio 51 Lietuvoje yra taikomas 33 procentų mokesčio tarifas pajamoms iš darbo santykių, viršijančioms 290 litų per mėnesį, o taip pat 34 procentų socialinio draudimo įmokų tarifas (iš kurių darbdavys moka 31 proc., darbuotojas 3 proc.). Socialinio draudimo įmokos skaičiuojamos nuo visų darbo pajamų nėra numatytų neapmokestinamų pajamų minimumo ir viršutinės atlyginimo ribos įmokai išskaičiuoti. 52 Commission of the European Communities, Progress on the implementation of the Joint Assessment Papers on employment policies in candidate countries, COM (2003) 37 final, Brussels , p Eurostat, Minimum wages, EU member states and candidate countries, Statistics in Focus, January

59 reguliavimo lankstumo didinimą Lietuvoje užsienio ekspertai rekomenduoja kaip vieną iš svarbių darbo rinkos lankstumo bei užimtumo didinimo priemonių 54. Lietuvoje bedarbiams remti skiriama nedaug lėšų. Be to, parama yra nedidelė, lyginant su grynosiomis dirbančių asmenų pajamomis pvz., vidutinis mėnesinis bruto darbo užmokestis 2003 II ketvirtį buvo 1163 Lt, o vidutinė bedarbio pašalpa per mėnesį Lt. Šiuo metu yra svarstomos įstatymo pataisos, numatančios nedarbo pašalpų didinimą ir jų diferenciaciją priklausomai nuo buvusio uždarbio m. buvo nustatyta, kad socialinę paramą gauna mažiau nei pusė visų žmonių, teoriškai turinčių teisę ją gauti. Vis dėl to, įskaičius kitas socialinės paramos formas (kompensaciją komunalinėms išlaidoms, socialinę pašalpą, išmokas už vaikus) yra galimybė, kad atskirų žmonių pajamos sieks apie 70 procentų vidutinio neto darbo užmokesčio, taip sudarant sąlygas neieškoti darbo. Išvados: Pajamų mokesčio sumažinimas paskatintų darbo vietų kūrimą, tuo pačiu sudarant galimybes įsidarbinti ir mažas pajamas gaunantiems žmonėms. Nors šio uždavinio įgyvendinimas yra itin aktualus Lietuvai ir Bendrajame įvertinimo dokumente kaip prioritetinė politikos sritis yra nurodytas mokesčių pleišto mažinimas, Lietuvoje kol kas nesiimama jokių veiksmų šio uždavinio įgyvendinimui. Norint sudaryti sąlygas užimtumo augimui, ypač tarp mažas pajamas gaunančių žmonių, reikia peržiūrėti minimalaus darbo užmokesčio nustatymo taisykles, panaikinant arba mažinant privalomą minimalų darbo užmokestį. Tačiau šiuo metu Lietuvoje planuojama, atvirkščiai jį didinti ir tai greičiausiai dar labiau apsunkins užimtumo augimą Skatinti lankstesnį darbo organizavimą ir peržiūrėti darbo rinkos reguliavimą, ypač nuostatas, reguliuojančias įdarbinimo sutartis, atsižvelgiant ir į lankstumo, ir į saugumo poreikius. Lietuvoje iki 2003 m. galioję teisės aktai itin nelanksčiai reglamentavo darbo sutarčių sudarymą ir darbo organizavimą. Juos pakeitusiu Darbo kodeksu reguliavimas buvo sušvelnintas (atsisakyta dalies darbo sutarčių sudarymo ir nutraukimo apribojimų) ir taip sukurta palankesnė terpė užimtumo didėjimui. Darbo kodekse liko suvaržymų: nėra leidžiama su darbuotoju sudaryti terminuotas darbo sutartis, atskirų klausimų įgyvendinimą leista nustatyti tik kolektyvinėmis sutartimis, numatyta nelanksti kolektyvinių sutarčių sudarymo procedūra ir kt. Daugiau kaip pusę metų Darbo kodekso nuostatos dėl kolektyvių sutarčių sudarymo galėjo būti įgyvendinamos tik darbuotojus atstovaujant profesinei sąjungai, nes įstatymų leidybos organas nepriėmė alternatyvias procedūras nustatančio Darbo tarybų įstatymo. Įtvirtinus kolektyvių sutarčių sudarymo privalomumą siekiant sureglamentuoti tam tikrus klausimus, buvo apribotos darbo santykių šalių galimybės. Pavyzdžiui, darbdavys negali savo nuožiūra nustatyti, kad su jo turtą valdančiu asmeniu būtų sudaroma visiškos materialinės atsakomybės sutartis, o be kolektyvinės sutarties darbuotojai negali gauti neapmokamų atostogų kitais, negu įstatyme išvardintais pagrindais. Tokio pobūdžio reglamentavimas, kai formalūs pažeidimai yra neišvengiami, gali turėti įtakos neoficialių darbo santykių ilgesniam egzistavimui. Išvada: darbo santykių reguliavimą Lietuvoje reikia keisti į lankstesnę formą. Šio uždavinio įgyvendinimas turėtų teigiamą poveikį užimtumo augimui Sudaryti geresnes sąlygas darbo jėgos mobilumui ir tarp skirtingų geografinių vietovių, ir tarp profesijų, ypač skatinant kvalifikacijų pripažinimą, socialinės apsaugos ir teisių į pensijas perkėlimą, šalinant su būsto rinka susijusias kliūtis mobilumui bei skatinant mokymąsi visą gyvenimą. Vertinant bendrai, šis uždavinys yra pagrįstas ir nuoseklus, tiesiogiai susijęs su sąlygų reaguoti į darbo jėgos paklausos pokyčius sudarymu. Tačiau atskiri šio uždavinio elementai gali būti įgyvendinami nevienodai intensyviai. Lietuvoje pagrindinis dėmesys skiriamas sąlygų 54 World bank. Opt. Cit. P. XXIV. 59

60 profesiniam mobilumui užtikrinti, akcentuojant tinkamą jaunų žmonių parengimą darbo rinkai ir sudarymą galimybių įgyti naujų kvalifikacijų darbo neturintiems asmenims. Šioje sferoje aktyviai veikia Lietuvos darbo birža ir Lietuvos darbo rinkos mokymo tarnyba. Darbo birža rengia periodines darbo rinkos prognozes, skirtas darbuotojams bei juos rengiančioms švietimo ir mokymo institucijoms. Parengta eilė su darbuotojų mokymu susijusių programų: Valstybinė distancinio švietimo plėtros programa, nepriklausoma nuo mokymo įstaigų kvalifikacijos suteikimo sistema ir mokymo įstaigose vidinio kokybės užtikrinimo metodika, nuo 2001 m. įdiegta valstybinė darbo rinkos profesinio mokymo priežiūros sistema ir kt. Šių priemonių įtaką darbo jėgos mobilumo tarp profesijų lygio kėlimui reikia vertinti teigiamai, nors galima kelti klausimus dėl jų taikymo efektyvumo bei atitikimo darbo rinkos poreikius. Lietuvoje yra neaukštas tęstinio mokymo lygis 2000 m. apie 5 procentus visos darbo jėgos dalyvavo privačių ar valstybinių organizacijų organizuojamame profesiniame suaugusiųjų mokyme. Tam įtakos turi neparankios mokestinės taisyklės tęstinio mokymo išlaidomis nėra mažinamos apmokestinamos pajamos. Tokia padėtis gali susilpninti darbo jėgos profesinio mobilumo potencialą. Darbo jėgos mobilumas tarp geografinių vietovių kėlimas nėra atskirai formuluojamas Užimtumo didinimo programoje. Pagrindiniais būdais spręsti regioninio nedarbo problemas laikomi darbuotojų mokymas, vietinių užimtumo priemonių taikymas ekonomiškai silpniau išsivysčiusiose vietovėse ir investicijų į jas skatinimas. Atsižvelgiant į Lietuvos dydį, galima teigti, jog svarbesnės yra ne specialios paskatos darbo jėgos mobilumui šalies viduje, bet sąlygų darbo jėgos judėjimui visoje ES sudarymas. Darbuotojų mobilumą tarp Lietuvos ir ES valstybių narių ribos dar iki septynerių metų laikotarpiu taikomos kliūtys, o tose šalyse, kurios formaliai paskelbė apie kliūčių darbuotojų iš Lietuvos įsidarbinimui netaikymą, gali būti naudojamos papildomos darbo rinkos apsaugos priemonės (pavyzdžiui, Danijoje darbdaviai, norintys įdarbinti Lietuvos piliečius, privalės gauti vietinių profsąjungų sutikimą). Išvada: šis uždavinio įgyvendinimas yra reikšmingas siekiant Lisabonos strategijoje nurodytų užimtumo lygių. Politikos priemonės Lietuvoje iš esmės koncentruojamos ties profesiniu mokymu, kaip pagrindine sąlyga mobilumui tarp profesijų. Tačiau taikomos ne visos galimos politikos priemonės, pvz., nesinaudojama galimybe peržiūrėti su darbuotojų mokymu susijusias mokestines nuostatas. Darbo jėgos mobilumą taip pat ribos apribojimai, numatyti naujųjų narių piliečiams, bei sugriežtinamos įsidarbinimo ir socialinės šalpos nedarbo atveju sąlygos kai kuriose ES šalyse, kurios paskelbė, jog netaikys pereinamojo laikotarpio darbo jėgos judėjimui iš sietuvos (pavyzdžiui, Danijoje) Užtikrinti efektyvią darbo rinkos politiką, pritaikytą individualiems poreikiams tų rinkos dalyvių, kurie susiduria su didžiausiais sunkumais, ieškodami darbo. Užimtumo rėmimo politikos tobulinimas yra nurodytas kaip vienas iš Užimtumo didinimo programos tikslų. Numatyta aktyvinti darbo rinkos politiką, tuo pačiu pertvarkant darbo rinkos administravimą, tobulinant profesinį rengimą, didinant užimtumo gebėjimus jaunimui ir ilgalaikiams bedarbiams. Valstybinių darbo rinkos institucijų veiklos efektyvumo didinimas siejamas su ES valstybėse vykdomu šių institucijų modernizavimu decentralizavimu ir orientavimusi į vartotoją. Darbo rinkos administravimo integravimo su ES šalių struktūromis tikslu, m. buvo įgyvendinamas pasirengimo dalyvauti Europos užimtumo strategijoje projektas. Įgyvendinant tikslą palengvinti atskirų asmenų grupių įsidarbinimo procesą, 2003 m. parengtas Socialinio užimtumo įmonių projektas bei Invalidų socialinės integracijos įstatymo naujos redakcijos projektas. Taip pat Bedarbių rėmimo įstatyme 2002 m. padaryti pakeitimai, kuriais siekiama padidinti darbdavių suinteresuotumą priimti į darbą neįgaliuosius, darbdaviams kompensuojant darbo vietų steigimo ar pritaikymo išlaidas. Darbo rinkos mokymo tarnyba 2001 m. adaptavo 18 darbo rinkos profesinių mokymo programų 60

61 neįgaliesiems m. darbo biržose suteikta per 5 mln. konsultacijų ir patarimų ieškantiems darbo asmenims. Jų metu bendro susitarimo pagrindu 78,2 proc. bedarbių buvo sudaryti individualūs įsidarbinimo planai, numatytas jų dalyvavimas aktyvios darbo rinkos politikos priemonėse bei kiti abipusiai įsipareigojimai. Plečiamos ilgalaikių bedarbių profesinio mokymo apimtys, labiau remiami viešieji, laikinieji bei remiamieji darbai. Nurodytų priemonių įgyvendinimas didele dalimi priklauso nuo biudžeto išlaidų apimčių ir bendros ekonominė situacijos. Tos priemonės yra mažiau efektyvios, ir tuo pačiu, santykinai brangesnės, esant aukštam nedarbo lygiui. Apskritai, darbo rinkos institucijų darbo efektyvumas išaugs tik tada, kai joje tomis pačiomis kaip ir darbo birža sąlygomis veiks ir konkuruos privatūs įdarbinimo paslaugų teikėjai. Išvada: Darbo rinkos politika, nukreipta individualių rinkos dalyvių interesų tenkinimui ir besiremianti valstybinėmis darbo rinkos institucijomis, negali būti veiksminga. Bet kurios užimtumo didinimo priemonės turėtų prasidėti nuo paklausos analizės. Įvairių ekspertų vertinimais, Lietuvoje egzistuoja atotrūkis tarp darbo rinkos kvalifikacijų ir darbdavių paklausos. Tokią situaciją sąlygoja švietimo sistema, kurios reforma yra būtina darbo rinko priemonių rezultatyvumo didinimui. Be to, siekiant didesnio užimtumo politikos veiksmų efektyvumo, reikėtų sudaryti tinkamas sąlygas visų darbo santykių plėtojimui lanksčiau reglamentuoti darbo sutarčių sudarymą ir vykdymą, sumažinti gyventojų pajamoms taikomus mokesčių tarifus, panaikinti privalomą minimalų darbo užmokestį. Visa tai sukurtų geresnes galimybes rasti darbo ir skurdžiausiems gyventojams. Tačiau esminė darbo rinkos politikos reforma turi būti siejama kartu su švietimo reforma. Bendros išvados: Lisabonos strategijoje iškelti užimtumo politikos tikslai ir uždaviniai negali būti vienareikšmiškai įvertinti. Visų pirma, bendras užimtumo politikos tikslas siekti visiško (ar 70 procentų) gyventojų užimtumo nevisiškai atitinka valstybės ir jos institucijų galimybių. Kitu trūkumu reikia laikyti siekimą suderinti du prieštaringus interesus užimtumo augimo skatinimą ir darbuotojų socialinės apsaugos užtikrinimą. Dėl tokios tendencijos dalies užimtumo politikos uždavinių (pvz., individualizuotos darbo rinkos politikos įdiegimas) taikymas negali būti efektyvus. Tuo tarpu uždavinys nustatyti tinkamas sąlygas deryboms dėl atlyginimo tarp socialinių partnerių sudarymo yra visiškai nesusijęs su užimtumo skatinimu. Prioritetiniais uždaviniais, siekiant didesnio gyventojų užimtumo, Lietuvoje turėtų būti laikomi švietimo reforma, darbo jėgos apmokestinimo mažinimas, lankstesnis darbo santykių reguliavimas šiomis priemonėmis būtų sukurtos svarbiausios paskatos ir prielaidos aktyviam darbo ieškojimui, darbo vietų kūrimui ir Lietuvos įmonių konkurencingumo augimui Makroekonominė politika Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendri su Lisabonos strategija siejami tikslai makroekonominis stabilumas ir viešųjų finansų indėlis į ekonominį augimą ir užimtumą gali būti vertinami įvairiai priklausomai nuo pasirenkamų priemonių. Kaip jau minėta anksčiau, Lietuvoje viešųjų finansų vaidmens ekonomikoje didėjimas nereiškia ekonominio augimo spartėjimo. Be to, Lietuvoje Stabilumo ir augimo pakte įtvirtinti maksimalūs biudžeto deficito ir kiti viešųjų finansų rodikliai, politinėje retorikoje naudojami kaip atskaitos taškai, o ne kaip maksimalios leistinos ribos. Pastebėtina, jog Lietuva šiuo metu atitinka visus konvergencijos kriterijus ir šiuo atžvilgiu, kaip ir ekonominio augimo tempais, yra geresnėje padėtyje nei daugelis esamų ES valstybių. Tačiau narystė ES dėl viešųjų finansų vaidmens ekonomikoje didėjimo bei kol kas menko dėmesio jų panaudojimo efektyvumui gali turėti neigiamų pasekmių ateityje. 61

62 Biudžetas artimas subalansuotam arba su perviršiu, atsižvelgiant į ekonominio ciklo padėtį, arba imtis visų priemonių, kad biudžeto rodiklis būtų gerinamas po 0.5% nuo šalies BVP, atsižvelgiant į ekonominio ciklo padėtį. Biudžeto subalansavimo uždavinys vertintinas teigiamai, jis turėtų teigiamą poveikį Lietuvoje, jei tai būtų siejama su investicijomis į tolesnes reformas švietimo, sveikatos apsaugos ir pensijų srityse. Tačiau Lietuvoje šiuo metu vykdoma ir planuojama biudžeto politika prieštarauja uždaviniui gerinti biudžeto rodiklius, esant ekonominiam augimui šalyje. Šiuo metu Lietuvoje yra viena iš sparčiausiai augančių ekonomikų Europoje, tačiau nepaisant to, Lietuvos vyriausybė planuoja didinti biudžeto deficitą 2004 m. Šiuo atžvilgiu praktinis stojimo į ES procesas ir jo kuriami lūkesčiai prieštarauja Lisabonos uždaviniams. Lietuvoje esant ekonominiam pakilimui ne tik nemažinamas biudžeto deficitas, bet jo didinimas nukreipiamas ne ilgalaikių reformų vykdymui, o sektorinei paramai ir trumpalaikiams politiniams tikslams. Išvada: Lietuvoje planuojamas biudžeto deficito didinimas, įstojus į ES, prieštarauja minėtam tikslui ir gali turėti neigiamų pasekmių ateityje mažinant valstybės įsipareigojimus bei tęsiant reformas, ypač jei sumažės ekonominis augimas Vengti procikliškos politikos, ypač atsigavus ekonominiam augimui, kuri gali sutrukdyti pilnai veikti automatiniams ekonominio ciklo stabilizatoriams. Lietuvoje planuojama kitų metų biudžeto politika neatitinka šio uždavinio, kadangi nepaisant spartaus ekonominio augimo, pastebimai didinamos biudžeto išlaidos (planuojamos valstybės biudžeto išlaidos 2004 m. turėtų išaugti 25 proc. lyginant su 2003 m.). Dėl to ne tik išaugs viešojo sektoriaus deficitas (planuojamas padidėjimas maždaug 2 procentiniais punktais iki 2,95 proc. BVP), bet ir tikėtinas infliacijos augimas. Šios tendencijos neatitinka Lisabonos strategijoje akcentuojamų makroekonominio stabilumo ir biudžeto subalansavimo gairių. Išvada: uždavinys vengti procikliškos politikos yra aktualus Lietuvai, o kitų metų planuojama biudžeto politika neatitinka šio uždavinio. Lietuvoje planuojamos fiskalinės ekspansijos politikos priemonės neatitinka Lisabonos strategijos gairių Nuo šių metų sustiprinti biudžeto politikos koordinavimą tarp valstybių narių. Tai yra tik priemonė politikos tobulinimui, todėl sunku vertinti jos poveikį, kadangi jis priklausys nuo konkrečių veiksmų Stiprinti viešųjų finansų tvarumą, toliau mažinant valstybių narių valstybės skolos dydį. Lietuvoje valstybės skolos dydis yra ribojamas įstatymu ir neturi viršyti 30 proc. šalies BVP. Pastaraisiais metais skolos dydis svyravo apie 25 proc., tačiau siekiant įsisavinti ES fondų lėšas, planuojama didinti valstybės skolinimosi apimtis. Šiuo atžvilgiu Lietuvos narystė ES veikia priešinga finansinio tvarumo politikai kryptimi. Išvada: siekis mažinti valstybės skolos dydį yra pagrįstas, tačiau planuojama Lietuvos fiskalinė politika neatitinka šios Lisabonos uždavinio. Valstybės skolinimosi didinimas yra grindžiamas noru kuo labiau įsisavinti ES fondų lėšas. Dėl to gali būti praleista galimybė sumažinti valstybės skolos dydį, esant palankioms ekonominėms sąlygoms Apibendrinimas 1. Lietuvos ekonominė politika formaliai atspindi daugelį Lisabonos uždavinių, ypač užimtumo srityje (turbūt neatsitiktinai tai yra sritis, kurioje pirmiausia į koordinavimą tarp ES valstybių narių buvo įtrauktos stojančios šalys), kol kas trūksta dėmesio sąlygoms verslumui gerinti, o planuojamos priemonės fiskalinės politikos srityje prieštarauja kai kurioms makroekonominės politikos gairėms. 2. Lietuva jau dabar lenkia ES šalis (ir JAV) ekonominio augimo rodikliais. Tai suteikia gerą pagrindą kitų Lisabonos strategijos uždavinių įgyvendinimui, ypač tų, kuriems reikalingi ištekliai. 62

63 Tuo pačiu sparčiai augant ekonomikai reikia nepamiršti, jog ilgalaikiam augimui ir konkurencingumo stiprėjimui sąlygos bus sudarytos tik įgyvendinus tuos verslo aplinkos ir struktūrinių reformų uždavinius, kurie detaliai aptariami šioje ir kitose dalyse. 3. Lietuvos politikos dokumentuose nepateikiama Lisabonos tikslų bei uždavinių analizė, jie nevertinami ir dažnai nėra tinkamai suderinti tarpusavyje. Kai kuriose srityse vykdomos ar planuojamos priemonės prieštarauja kitoms ir Lisabonos uždaviniams (nors kaip rodo analizė ankstesnėje studijos dalyje, vidiniai prieštaravimai būdingi ir Lisabonos strategijai). 4. Visiškai į Lisabonos strategijos uždavinių įgyvendinimą neįtraukta žemės ūkio politika, nors ji yra svarbi Lietuvai ir jai remti skirtos priemonės dažnai prieštarauja Lisabonos tikslams. Lietuvoje nustatyti uždaviniai ir priemonės, skirtos gerinti sąlygas konkurencijai, nesusietos su užsienio prekybos politika ir reguliavimo normų derinimu, kurios dažnai apriboja naujų rinkos dalyvių atsiradimą. Šis ribotas koordinavimo sričių pasirinkimas sąlygos ribotą aktualių uždavinių įgyvendinimo poveikį Lietuvoje. 5. Lietuvoje, kaip ir pačiuose Lisabonos tiksluose bei uždaviniuose, vengiama konstatuoti jų tarpusavio prieštaringumą, ypač lyginant tarp skirtingų sričių. Šių prieštarų išryškinimo padeda išvengti sektorinis požiūris arba politiškai jautrių sektorių neįtraukimas. Priemonės užimtumo srityje ne tik negerina sąlygų verslumui, o dažnai ir blogina jas. Būtina suderinti skirtingas priemones, orientuojantis į pagrindinį kriterijų sąlygų konkurencingumo augimui sudarymą, nes be jo sunkiai tikėtinas ekonomikos augimas, vadinasi, ir kitų tikslų (darnios plėtros, socialinės sanglaudos) įgyvendinimas. 6. Turėtų būti parengtas politinis dokumentas, integruojantis visų sričių Lisabonos tikslų įgyvendinimo pagrindines kryptis Lietuvoje ir atspindintis jų įgyvendinimo Lietuvoje aktualumą bei galimybes. 63

64 4.2. Socialinės politikos koordinavimo poveikio analizė Švietimas ir mokslas Pagrindinių tikslų ir uždavinių, jų įgyvendinimo galimybių bei ekonominių pasekmių įvertinimas Bendras tikslas modernizuoti švietimo ir mokymo sistemas pagal žinių visuomenės poreikius Lietuvai yra aktualus. Šalia bendrųjų šio tikslo svarbos priežasčių, išdėstytų III dalyje, Lietuvoje jam įtakos turi šie veiksniai: 1) Švietimo sistema nuolatos ir gana radikaliai reformuojama; informacinės visuomenės plėtros politika yra labai jauna, o mokslo tik pradedama kurti; 2) Kadangi Lietuva neturtinga gamtos ištekliais, jos konkurencinio pranašumo galimybės gali būti tik žmogiškųjų išteklių srityje, todėl švietimo ir mokymo, mokslo ir inovacijų sistemų kokybė bei informacinės visuomenės plėtra yra būtinos prielaidos šalies įmonių konkurencingumui išaugti; 3) Kadangi Lietuvių kalbą vartojančių yra mažai, Lietuvoje santykinai yra svarbesnis užsienio kalbų mokymas; gimtosios kalbos puoselėjimas yra susijęs su papildomais kaštais (pvz., vertimai, kompiuterinių mokymo programų pritaikymas ir pan.); 4) Materialinė švietimo, mokymo bei mokslo bazė, palyginus su ES šalių, yra gerokai skurdesnė; 5) Švietimo ir mokslo darbuotojų atlyginimai bei socialinis statusas visuomenėje, palyginus su ES šalių, yra gerokai mažesni; 6) Dalis vaikų (ypač kaime) nelanko mokyklų dėl ekonominių priežasčių; 7) Ekonominis šalies pajėgumas siekia tik 40 proc. ES vidurkio. Uždaviniai Švietimas 1) apčiuopiamai padidinti kasmetines investicijas į žmogiškuosius išteklius. Kadangi švietimo, mokslo ir mokymo bazė bei darbuotojų atlyginimai yra santykinai maži, šis uždavinys, viena vertus, yra pagrįstas. Kita vertus, kadangi ekonominis šalies pajėgumas taip pat yra gerokai menkesnis nei ES vidurkis, visos lėšos turi būti naudojamos itin efektyviai, todėl tiesiog padidinti finansavimą nepakanka. Lietuva ES ir net pasaulio mastu išsiskiria labai gera bendrąja išsilavinimo statistika: suaugusiųjų raštingumas siekia 99.5 proc., kai ES vidurkis yra 98.8, o G7-99 proc. 55. Remiantis Eurostat duomenimis, m. amžiaus žmonės, turintys aukštąjį išsilavinimą, 2000 m. sudarė 43.4 proc., kas yra aukščiausias rodiklis tarp ES šalių narių bei kandidačių 56. Studijuojančių aukštosiose mokyklose skaičius yra vienas didžiausių pasaulyje (78 proc. viduriniųjų mokyklų absolventų), smarkiai lenkiantis EBPO vidurkį (45proc.) 57. Remiantis Lietuvos statistikos departamento duomenimis, studijuojančių visų lygių mokyklose daugėja. Lietuvoje švietimui išleidžiama 6.5 proc. BVP, kaip tai buvo numatyta Švietimo ilgalaikio finansavimo įstatyme 58. Nors pats įstatymas yra panaikintas, panašu, jog egzistuoja politinis susitarimas švietimui ir mokslui ir toliau skirti ne mažiau 6,5 procento, o mokslo ir studijų finansavimą didinti iki 2 proc. BVP. Kita vertus, atsižvelgiant į labai ribotas biudžeto galimybes ženklesnio finansavimo padidėjimo nei absoliučiais skaičiais, nei procentine išraiška, tikėtis negalima. Kaip teigiama Pasaulio banko ataskaitoje, 55 Žinių ekonomikos plėtra Lietuvoje. Pasaulio Banko ataskaita. Vilnius 2003 kovas. 56 Eurostat, Key Data on Education in Europe, 2002, Figure F Ar susitarsime? Grupė už Nacionalinio susitarimo įgyvendinimą, Lietuvos studentų sąjunga, Vilnius Įstatymas, kartu su kitais biudžeto išlaidų rodiklius nustatančiais įstatymais, pripažintas netekusiu galio nuo 2002 metų spalio 4 d. dėl teisinių priežasčių nustatyta, kad toks išankstinis biudžeto lėšų skirstymas yra neteisėtas. 64

65 šis išlaidų lygis yra panašus į kitų šalių, turinčių panašias pajamas vienam gyventojui. Aukštajam mokslui finansuoti iš biudžeto išleidžiama 1.1 proc. BVP. Tačiau turint omenyje anksčiau nurodytus švietimo apimties skaičius, logiška, kad vienam mokiniui/studentui tenka labai menkas finansavimas. Išlaidos vienam studentui Lietuvoje 1999 sudarė 2792 JAV dol. PPP, kas yra beveik 7 kartus mažiau nei JAV, daugiau nei 3 kartus mažiau nei Jungtinėj Karalystėj, 2 kartus mažiau nei Čekijoje. 59 Taigi bent jau aukštojo mokslo atveju akivaizdu, kad sistema plėtojama kiekybei didinti kokybės sąskaita. Iš to neišvengiamai kyla ne tik tiesioginės aukštojo mokslo kokybės (studentų bei dėstytojų motyvacijos), bet mokslinio potencialo bei statuso visuomenėje problemos. Joms išspręsti nepakanka tiesiog padidinti investicijas. Išteklių švietimo, studijų ir mokslo kokybei gerinti šiandien Lietuvoje tikslingiau ieškoti didinant lėšų panaudojimo efektyvumą bei pritraukiant papildomų lėšų iš privataus sektoriaus. Kaip rodo Laisvosios rinkos instituto atliktas tyrimas Aukštojo mokslo finansavimo alternatyvų analizė ir rekomendacijos 60 finansavimo efektyvumui labai didelės įtakos turi pačios finansavimo schemos: ar finansavimas institucinis, ar tvirtai susietas su mokiniu, kokie yra finansavimo šaltiniai, kokios jų tarpusavio proporcijos, ar kaina už skirtingas specialybes diferencijuojama ir pan. Šiandien Lietuvoje vidurinio mokslo finansavimas jau yra susietas su mokiniu (mokinio krepšelis), tuo tarpu aukštojo mokslo institucijų biudžete ši tiesioginė sąsaja neatspindima ir taikoma visiškai kitokia finansavimo schema. Nuo 2003 mokslo metų studento mokestis už mokslą visoms specialybėms bei aukštosioms mokykloms taikomas vienodas, kas padarė sistemą dar labiau nepriklausomą nuo rinkos poreikių (išsilavinimo kaina neatspindi vėliau uždirbamų pajamų), sumažino konkurencijos galimybes tarp aukštųjų mokyklų ir padidino priklausomybę nuo vykdomosios valdžios m. Lietuvoje, neskaitant pusiau legaliai veikiančių užsienio mokyklų filialų, veikia 15 valstybinių universitetų ir 6 nevalstybiniai universitetai, įskaitant 2 kunigų seminarijas. Taip pat veikia 16 valstybinių kolegijų (neuniversitetinių aukštųjų mokyklų) ir 11 nevalstybinių kolegijų. 61 Lietuvoje studentų skaičius privačiose mokyklose yra santykinai gerokai mažesnis nei valstybinėse 62. Tačiau sąlygos steigtis nevalstybinėms aukštosioms mokykloms yra nepalankios tiek dėl reikalavimų, tiek dėl esamos finansavimo schemos. Remiantis LLRI studija, siekiant efektyvaus aukštojo mokslo finansavimo reikalinga iš esmės reformuoti dabartinį finansavimo modelį: švietimui finansuoti įvesti studento krepšelį, kurį studentas atsineštų į bet kurią Lietuvos aukštąją mokyklą; atskirti mokslui skirtas lėšas ir jas teikti projektams konkurso principu; atskirti nepasiturinčių studentų paramai skirtas lėšas ir jas teikti pagal socialinius kriterijus. Privačios investicijos į žmogiškuosius išteklius padidėtų, jei jos nebūtų diskriminuojamos mokesčių prasme. Šiuo metu įmonių investicijos į darbuotojų mokymą, sveikatingumą ar sveikatos draudimą nepriskiriamos apmokestinamąjį pelną mažinančioms sąnaudoms, o darbuotojams jos skaitomos nepiniginėmis pajamomis ir apmokestinamos. Fizinių asmenų pajamų mokesčio įstatymas numato lengvatas studijuojantiems (formalioms studijoms): mokestis už aukštąjį mokslą arba kvalifikaciją, neapmokestinamas fizinių pajamų mokesčiu (iki nustatytos ribos). Išvada: Lietuvoje investicijas į žmogiškuosius resursus būtina didinti, tačiau smarkiai padidinti biudžeto asignavimus yra ir nerealu, ir netikslinga, ir nepakankama. Investicijos į žmogiškuosius išteklius padidėtų sudarius palankias sąlygas švietimo įstaigų konkurencijai, privačių mokyklų veiklai, įmonių investicijoms į darbuotojų mokymą, tiesioginiam švietimo finansavimo susiejimui su mokiniu. 59 Ar susitarsime? Statistiką pagal mokyklas žr. 65

66 2) Iki 2010 m. per pusę sumažinti skaičių m. amžiaus jaunuolių, turinčių tik vidurinį išsilavinimą ir nesimokančių profesijos Šis uždavinys Lietuvoje yra aktualus. Lietuvoje, skirtingai nei daugumoje ES šalių, dalis jaunuolių nebesimoko toliau dėl ekonominių priežasčių: turėdami (padėti) išlaikyti šeimą arba padėti ūkyje, jie neįgyja tokio išsilavinimo ar profesijos, kuri leistų daugiau uždirbti ir garantuotų užimtumo stabilumą. Gerėjant ekonomikos sąlygoms, įvairėjant studijų formoms, plečiantis studijų finansavimo galimybėms tokių žmonių mažės. Iš politikos priemonių šiam uždaviniui pasiekti pasitarnautų žemės ūkio reforma (įskaitant ir žemės pardavimo liberalizavimą), lankstesnis darbo santykių reglamentavimas ir sąlygų konkurencijai švietimo srityje sukūrimas. 3) mokyklas ir mokymo centrus, turinčius Interneto ryšį, paversti daugiafunkciniais mokymo centrais prieinamas visuomenei. Šiuo metu Lietuvoje plėtojama nuo mokyklų skirtingas viešųjų interneto taškų tinklas su mokymo paslaugomis. Šį procesą iniciavo ir vykdo privačios įmonės (Aljansas Langas į ateitį ), bendradarbiaudamos su savivaldybėmis ir valstybės institucijomis (VRM bei ŠM). Plėtojamas toliau, tikėtina ir su Struktūrinių fondų parama, šis projektas turėtų patenkinti minimalius gyventojų poreikius kaimo vietovėse. Miestuose pakanka komercinis pagrindais dirbančių prieigos taškų (Interneto kavinių) bei mokymo įstaigų. Turint omenyje, kad mokyklos kol kas nėra kompiuterizuotos pakankamai net jų pačių poreikiams patenkinti, tokio visuomeninio uždavinio vykdymas gali pakenkti jų tiesioginei funkcijai. Kita vertus, neturėtų būti formalių trukdžių mokykloms savo iniciatyva teikti paslaugas bendruomenei. Nors formaliai nacionaliniame lygmenyje tokių kliūčių nėra, sąlygos tam taip pat nepalankios dėl įvairių priežasčių: švietimo įstaigos nesuinteresuotos teikti mokamas paslaugas; politinės akcijos ir vajai dažniau skatina mokyklas, ypač bendrojo lavinimo, užsidaryti nuo bendruomenės, nei jai atsiverti (pavyzdžiui, dėl smurto ar narkotikų prekiautojų baimės mokyklas linkstama užrakinti po pamokų ir apriboti pašalinių asmenų vaikščiojimą mokyklose pamokų metu). Aukštosios mokyklos, o ypač universitetai šioje srityje turi reikšmingą autonomiją. Galima stebėti tik pavienes pastangas mokyklas labiau integruoti su visuomene. Bendrojo lavinimo mokyklos yra labai priklausomos nuo steigėjų (paprastai savivaldybių), kurie kaip taisyklė, neskatina atvirumo ir linkę labiau pasitikėti centralizuotu valdymu. 4) Steigti visoms pusėms naudingas švietimo iniciatyvų partnerystes tarp švietimo, verslo ir mokslo institucijų; Lietuvoje yra žinomas vienas sėkmingas tokios partnerystės pavyzdys verslo, švietimo įstaigų bei valdžios institucijų partnerystė projektui Langas į ateitį vykdyti. Viena pagrindinių šio projekto sėkmės priežasčių yra visų partnerių suvoktas interesas ir jo realizavimas privačia iniciatyva. Kitas pradėtas verslo, mokslo ir savivaldos projektas Saulėtekio slėnis buvo inicijuotas savivaldybės. Šio projekto rezultatų kol kas nėra. Bandymai tokias partnerystes kurti iš viršaus nėra rezultatyvūs (pvz., bandymas sudaryti partnerystę su verslu e. parašo sertifikavimo centrui steigti). Tarp verslininkų yra paplitusi nuomonė, jog švietimo įstaigos yra užsidariusios nuo verslo poreikių, paprastai gyvena savo uždarą akademinį gyvenimą ir nėra konstruktyvūs partneriai. 5) Europos lygiu apibrėžti naujas svarbiausias kompetencijas, kurias turi suteikti mokymosi visą gyvenimą programos, tokias kaip IT, užsienio kalbos, technologijų kultūra, verslumo ir socialiniai įgūdžiai. Įdiegti Europinį IT įgūdžius žymintį diplomą (su decentralizuotomis sertifikavimo procedūromis); Lietuvoje šio principo įgyvendinimas iš esmės būtų teigiamas, nes švietimas vis dar pernelyg mažai orientuojasi į bendrus įgūdžius. Čia vis dar vyrauja tradicija suteikti žinias, kurias besimokantysis turi išmokti, kai tuo trapu žinių visuomenė iš švietimo sistemos reikalauja ne tiek pačių žinių kiekio padidinimo, kiek įgūdžių dorotis su informacijos srautais. Šių įgūdžių trūkumas yra rimta problema, prie kurios sprendimo švietimo įstaigos prisideda vis dar gana vangiai. Tačiau, kita vertus, matyti tam tikri 66

67 teigiami pokyčiai, ypač bendrajame lavinime, kur stengiamasi pateikti vis labiau į mąstymą orientuotą ir integruotą mokymą. 5) Nustatyti priemones, kuriomis galima būtų padidinti studentų, dėstytojų bei mokslo personalo mobilumą tiek naudojantis esamomis mainų programomis, tiek šalinant kliūtis ir didinant skaidrumą kvalifikacija bei studijų terminus pripažinimui. Imtis priemonių kliūtims mokytojų mobilumui pašalinti; Lietuvos mažos šalies gyventojams galimybė judėti yra būtina, todėl geresnės sąlygos mobilumui turėtų teigiamas pasekmes švietimui. Tačiau Lietuvos aukštojo mokslo sistema pati varžo mobilumą. Sunku pakeisti mokyklą, specialybę mokyklos viduje, formalizuoti neformaliai įgytą išsilavinimą. Pačios aukštosios mokyklos sudaro kliūčių studentams bei dėstytojams dalyvauti mainų programose. Mokyklos yra suinteresuotos, kad dėstytojai dirbtų tik šioje mokykloje. Šios problemos kyla dėl bendro aukštojo mokslo įstaigų uždarumo ir jų menko dėmesio studentų bei dėstytojų interesams. Aukštųjų mokyklų uždarumą padėtų įveikti pakeista finansavimo schema (žr. punktą 1) ir tarpusavio konkurencija. Šios priemonės taip pat priverstų aukštųjų mokyklų vadovus rūpintis realia, o ne formalia, švietimo kokybe. 6) Padidinti mokymosi visą gyvenimą galimybes visiems gyventojų sluoksniams Lietuvai šis uždavinys yra labai aktualus. Visų pirma todėl, kad pakitus ekonominei santvarkai, didelė dalis žmonių turėtų žinių bei įgūdžių prarado prasme (ypač socialinių mokslų). Taip pat išryškėjo darbo rinkos reikalaujamos kvalifikacijos, kurių dalis žmonių, o ypač vyresnės kartos, neturi. Tai, visų pirma, anglų kalba ir darbas kompiuteriu. Socialinių mokslų (teisės, ekonomikos, politikos) žinių spragos taip pat jaučiamos visuomenėje ir dažnai tampa rimtomis problemomis: valstybinės globos poreikiu, neatsparumu populizmui, nepasitikėjimu įvairiais valstybės bei privačiais institutais ir pan. Mokymosi visą gyvenimą galimybės Lietuvoje gali būti pagerintos trimis pagrindiniais būdais: 1) didinant aukštųjų mokyklų atvirumą, lankstumą, didėjant jų skaičiui, atsirandant tarp jų konkurencijai; 2) sudarant palankias sąlygas (visų pirma, mokestines) verslo subjektams užsiimti arba finansuoti savo darbuotojų mokymą bei švietimą; 3) plačiau pripažįstant neformalų išsilavinimą ir mažiau reikalaujant formalaus išsilavinimo pažymėjimų. Lisabonos tikslų įgyvendinimo priemonių plane šiam uždaviniui spręsti numatyta: - Plėsti specializuotus mokymo centrus, skirtus darbo neturinčių žmonių kvalifikacijos kėlimui, - Parengti ir pradėti įgyvendinti kompiuterinio raštingumo programą, sudarančią sąlygas visiems piliečiams įgyti kompiuterinio raštingumo žinių, - Plėtoti Lietuvos nuotolinio mokymo sistemą LieDe, - Parengti šalies gyventojams skirtas internetines IT mokymo priemones. Priemonių komentaras: iš pateiktų formuluočių neaišku kas ir iš kokių lėšų šiuos darbus vykdys, o nuo šių aplinkybių smarkiai priklauso jų įgyvendinimo pasekmės. Išvada: Kaip minėta pačių Lisabonos uždavinių analizėje, siekis išplėsti mokymosi visą gyvenimą sistemos vartotojų skaičių sukelia grėsmę švietimo kokybei ir pačios sistemos plėtrai. Ši problema labai išryškėja ir Lietuvos kontekste, kur ypač išaugo studentų skaičius. Uždavinys padidinti mokymosi visą gyvenimą galimybes visiems gyventojų sluoksniams turėtų būti įgyvendinamas nepažeidžiant konkurencijos dėsnių, nesikišant į šias paslaugas teikiančių institucijų kainodarą. Šio uždavinio įgyvendinimui tikslinga siekti panaudoti Struktūrinių fondų lėšas. Prie jo įgyvendinimo prisideda įmonių, bendruomenių bei individų filantropinė veikla. 67

68 Informacinė visuomenė 8) užtikrinti platų priėjimą prie aukščiausios kokybės komunikacijų infrastruktūros ir mažėjančias Interneto naudojimo kainas; Lietuvoje uždavinys prieiti prie aukščiausios kokybės komunikacijų infrastruktūros yra aktualus tik atskiroms gyventojų grupėms (pvz., švietimo bei mokslo institucijoms, studentams, mokslininkams, tam tikrų veiklų smulkiam verslui ir pan.), kadangi didelė visuomenės dalis dar nesinaudoja jokiais komunikacijų tinklais arba naudojasi jais laisvalaikiui. Tačiau bent jau aukštosios mokyklos bibliotekose bei bendrabučiuose sudaro patogias sąlygas priėjimui prie interneto, duomenų bazių naudojimui. Uždavinys užtikrinti mažėjančias Interneto naudojimo kainas Lietuvoje yra aktualus platesnei visuomenei. Lietuvos ITK (informacinių technologijų ir komunikacijų) politikoje abu šie uždaviniai yra gana ryškiai išreikšti, nors paslaugų kainos prasme didžiausias dėmesys tebekreipiamas balso, o ne duomenų, perdavimo paslaugų kainoms. Konkurenciją ir kainas telekomunikacijų rinkoje Lietuvoje prižiūri nepriklausomas reguliatorius valstybės institucija Ryšių reguliavimo tarnyba (RRT), kuriai plačius įgaliojimus suteikia telekomunikacijų įstatymas (ateityje - šiuo metu ruošiamo e. ryšių įstatymas). Tuo tarpu rinkoje, panaikinus Lietuvos telekomo monopolį fiksuotam ryšiui ir smarkiai sustiprėjus mobiliems operatoriams, konkurencija paaštrėjo savaime: atsirado naujų fiksuoto ryšio paslaugų teikėjų, esamieji operatoriai mažina paslaugų kainas. RRT vykdo aktyvią rinkos reguliavimo politiką, taikydama plačius ir detalius reguliavimus rinkos dalyviams, kurie turi apčiuopiamus kaštus ir ilgalaikėj perspektyvoj kenkia patiems vartotojams (didina kainas, mažina investicijas į naujas paslaugas). Panaikinus teisės normas, įtvirtinančias monopolį, prielaidos mažėti telekomunikacijų paslaugų kainoms Lietuvoje sukurtos, ir kaip rodo pastarųjų metų faktai, jos nėra vien teorinės. Tuo tarpu brangus reguliavimas mažina galimybes atsirasti naujoms, aukščiausios kokybės paslaugoms, o juo labiau infrastruktūrai. Kaip minėta paties uždavinio analizėje, siekis mažinti paslaugų kainas, mažina galimybes turėti aukščiausią kokybę. Investicijas į infrastruktūrą stabdo ir viena iš ES telekomunikacijų reguliavimo nuostatų prievolė suteikti prieigą prie tinklų. Natūralu, kad egzistuojant tokiai normai investicijos į naujus tinklus yra mažai tikėtinos. Lietuvoje taip pat būta iniciatyvų kurti alternatyvią Telekomui fiksuotą telekomunikacijų infrastruktūrą valstybės įmonių bei biudžeto lėšų pagrindu. Valstybės komunikacijų ir duomenų perdavimo tinklų integravimo projektas nebuvo pradėtas įgyvendinti daugiausia dėl biudžeto lėšų stokos, tačiau formaliai jo nėra visiškai atsisakyta. Tokio projekto įgyvendinimas, nors formaliai siekia visiškai priimtinų tikslų, turėtų didžiulę žalą Lietuvos telekomunikacijų rinkai bei konkurencijai. Lisabonos tikslų įgyvendinimo priemonių plane šiam uždaviniui spręsti numatyta: - Parengti e.ryšių įstatymo projektą, - Steigti viešuosius interneto prieigos centrus, - Steigti interneto prieigos taškus kaimo vietovėse, vykdant Phare projektą - Steigti interneto ryšį turinčias skaitytojų darbo vietas šalies viešosiose bibliotekose, - Organizuoti interneto turinio filtravimo priemonių testavimo darbus ir skelbti rekomendacijas dėl jų tinkamumo naudoti, - Parengti lietuviškus informacinių technologijų saugos standartus. Išvada: Lietuvos vartotojams būtų naudingiausia minimalius kaštus bei apribojimus sukurianti ITK politika, kuri leistų pritraukti investicijas iš Lietuvos ir ES šalių, kurios reikalingos Lietuvoje tiek esamų tinklų ir paslaugų plėtrai (pvz., kaimo vietovėse), tiek naujų paslaugų diegimui. Tokia politika padidintų galimybes Lietuvoje rastis tarptautinio 68

69 masto žinių ekonomikos centrams, o taip pat padidintų konkurenciją esamose paslaugų rinkose. 9) sukurti prielaidas e. komercijos klestėjimui Lietuvoje egzistuoja nuomonė, kad e. komercija nesiplėtoja todėl, kad nėra e. komercijos įstatymo. Remiantis šio įstatymo 2002 m. projektu, galima teigti, kad tokio įstatymo priėmimas nesprendžia jokių šios veiklos problemų, bet sukuria jai papildomus apribojimus. Lisabonos tikslų įgyvendinimo priemonių plane šiam uždaviniui spręsti numatyta: - Atlikti e. komercijos plėtros galimybių bei kliūčių Lietuvoje analizę, parengti rekomendacijas dėl teisinės ir institucinės bazės tobulinimo, - Parengti skaitmeninės televizijos diegimo Lietuvoje modelį. E. komercijos nepopuliarumo priežastys yra susijusios su menka paklausa rinkoje. Dirbtinis šios paslaugos (ar kitų) skatinimas būtų ekonomiškai žalingas. 10) išvengti informacinės atskirties Kaip minėta bendrojoje uždavinių analizėje, uždavinys išvengti informacinės atskirties (kaip ir socialinės atskirties bendrąja prasme) yra neįgyvendinamas, o siekis, kad daugiau žmonių turėtų galimybę naudotis informacija sutampa su pačiu bendriausiu valstybės siekiu gerovės savo piliečiams. Lisabonos tikslų įgyvendinimo priemonių plane šiam uždaviniui spręsti numatyta: - parengti visuomeninės informacinės aplinkos pritaikymo žmonėms su negalia normas, - pritaikyti kelias valstybės institucijų interneto svetaines neįgaliesiems pagal Interneto prieinamumo iniciatyvos (Web Accessibility Initiative) reikalavimus. Informacinės atskirties problema iki šiol Lietuvoje daugiausia keliama geografiniu (prieiga prie Interneto kaimo vietovėse) ir pajamų (paslaugų kaina) aspektais. Kaip minėta 8) punkte, dėl konkurencijos telekomunikacijų rinkoje paslaugų kainos mažėja, be to, veikia privačios iniciatyvos, sudarančios galimybes žmonėms naudotis internetu nemokamai. Geografinė informacinė atskirtis, vargu ar gali būti traktuojama kaip problema tokioje mažoje šalyje kaip Lietuva, kur susisiekimo galimybės yra santykinai geros. Išvada: Informacinės atskirties tikslinis mažinimas yra neproporcingai brangus. Išteklių nukreipimas šia linkme neišvengiamai atima juos iš kitų sričių, tarp jų ir informacijos tinklų kokybės. Lietuvoje informacinės atskirties problema geografiniu ir pajamų aspektu su laiku sprendžiasi savaime; taikyti specialias priemones tikslinga siekiant sumažinti neįgaliųjų informacinę atskirtį. 11) suaktyvinti e. valdžią Lietuvai šis uždavinys yra labai aktualus. Jį įgyvendinus galima būtų pasiekti šių svarbių tikslų: - sumažinti viešojo administravimo naštą įmonėms bei asmenims, - sumažinti viešojo administravimo kaštus biudžetui, - sumažinti teisės aktų interpretacijos laipsnį juos įgyvendinant, - sudaryti sąlygas teisės aktų įgyvendinimo monitoringui, - padidinti viešojo administravimo skaidrumą, - sumažinti prielaidas korupcijai, - sudaryti prielaidas naujos kokybės santykiams tarp viešojo administravimo institucijų ir visuomenės (paslaugos-vartotojo požiūris). Kadangi išvardintos problemos yra vienos dažniausiai nurodomų verslo trukdžių, jų sumažinimas turėtų teigiamos įtakos įmonių konkurencingumui ir plėtrai. 69

70 Veiksmingi e. valdžios projektai suaktyvintų ir informacinės visuomenės procesus Lietuvoje: pilnavertiškai įtraukdami į juos viešojo administravimo sektorių. Šiuo metu e. valdžios įgyvendinimo stadija Lietuvoje yra tik pirminė. Remiantis Informacinės visuomenės plėtros komiteto prie LR vyriausybės 2002 m. veiklos ataskaita, Lietuvoje teikiamos e. valdžios paslaugos siekia vos 1-2 lygį (iš keturių), jos yra pasyvios, dalinės, fragmentiškos. E. valdžios koncepcija yra patvirtinta 2002 (po kelių metų svarstymų). Šiuo metu IVPK rengia e. valdžios įgyvendinimo sisteminį planą. Jo įgyvendinimą sunkinantys veiksniai: (1) sudėtinga apsispręsti dėl pačios struktūros, 2) e. valdžiai įdiegti būtina viešojo administravimo reforma 3) abiems minėtoms permainoms priešinsis stipri interesų grupė valstybės tarnautojai 4) šio projekto kaštai yra dideli. Lisabonos tikslų įgyvendinimo priemonių plane šiam uždaviniui spręsti numatyta: - Sukurti Valdžios elektroninius vartus (Interneto portalas), - Diegti atvirojo kodo programinę įrangą valstybės institucijose. Priemonių komentaras: - Kurti elektroninius vartus be e. valdžios paslaugų yra beprasmis projektas, o sukurti juos su veikiančiomis paslaugomis yra brangus, kaip išdėstyta aukščiau, ilgas ir toli gražu nevienareikšmis projektas; - Pirma, sunku suprasti kuo atvirojo kodo programų diegimas siejasi su e.valdžia. Jį prasminga minėti nebent kalbant apie programinės įrangos legalizavimą. Kaip pažymi Informacinės visuomenės plėtros komitetas, diegti atvirojo kodo programas valstybės institucijose galima tik parengus atvirojo kodo naudojimo valstybės institucijose koncepciją. Išvada: suaktyvinti e. valdžią Lietuvai yra labai aktualus uždavinys, kurio įgyvendinimui reikia daug intelektualių ir materialių išteklių. 12) remti trečiosios kartos mobiliąsias paslaugas ir Interneto protokolo 6 versijos diegimą Kaip minėta bendrojoje tikslų analizėje, atskirų technologijų išskirtinis rėmimas yra netoleruotinai ekonomiškai rizikingas ir prieštarauja technologinio neutralumo principui. Interneto protokolo 6 versija diegiama palaipsniui ir pagal poreikį, o dirbtinis šio proceso spartinimas gali sukelti papildomų (pvz., nesuderinamumo) problemų vartotojams. Atsižvelgiant į tai, kad konkrečios valstybių politikos smarkiai prisidėjo prie 3G paslaugų nesėkmės Europoje, tas klaidas būtina turėti omenyje. Visų pirma, skiriant radijo dažnius 3G paslaugoms konkurso arba aukciono būdu reikia nesiekti biudžeto papildymo, bet tik efektyviausio išteklių padalijimo tikslų; konkurso (aukciono) sąlygomis nekelti būsimą paslaugų teikėjo veiklą papildomai ribojančių įpareigojimų; įstatyme (e.ryšių) numatyti operatoriams galimybę dažnius pernuomoti rinkoje Mokslas 13) iki 2010 m. padidinti išlaidas mokslui ir tyrimams (MT) iki 3 proc. BVP, iki 2010 m. pasiekti, kad verslo dalis finansuojant MT padidėtų iki dviejų trečiųjų visos sumos; Lietuvoje išlaidos mokslui ir tyrimams 2001 m. sudarė 0.8 proc. BVP (2000 m. 0.6). Praktiškai visas finansavimas skiriamas instituciniu principu. Privatus MT finansavimas siekė vos 0.07 proc. BVP, kai ES15 vidurkis yra 1.28, o šalių kandidačių 0.32 proc. BVP. Realios verslo investicijos į mokslą ir tyrimus yra didesnės, nei nurodo statistika, kadangi esamos apskaitos taisyklės tokių investicijų neišskiria, be to nematerialios investicijos yra diskriminuojamos mokesčių prasme todėl įmonių apskaitoje atspindimos netiksliai. Tačiau ir tai įvertinus, investicijos į MT Lietuvoje yra santykinai mažos. Pagrindinė priežastis ta, kas tokios investicijos neapsimoka. Verslo dalis finansuojant MT ženkliai padidėti gali tik pakilus MT produktyvumui. Šiuo metu Lietuvos MT produkcija netenkina rinkos poreikių. Kita vertus, reikia turėti omenyje, kad MT darbų užsakovai dažniausiai yra karinės pramonės arba aukštųjų technologijų stambios pramonės įmonės, kurių Lietuvoje nėra ir mažai tikėtina, kad greitu laiku atsiras. Todėl mokslo ir tyrimų veikla, priešingai nei 70

71 deklaruojama Ilgalaikėje ūkio plėtros strategijoje, greičiausiai nebus plataus masto: ji turėtų būti orientuota į turimą arba planuojamą pirkėją. Todėl tikslinga reformuoti mokslo sistemą, įvedant rinkos principus: projektų konkurenciją dėl finansavimo pagal formalius kriterijus ir priklausomai nuo produkto naudingumo vartotojui (per privataus ko-finansavimo kriterijų). Kadangi dabartinė MT sistema yra neefektyvi, didinti jos biudžetinį finansavimą yra netikslinga. 14) pasiekti, kad iki 2002 m. visos mokyklos turėtų ryšį su Internetu Lietuvai toks rodiklis tebelieka siekiamybe m. viduryje 90 proc. mokyklų buvo prisijungusių prie Interneto, tačiau tik 50 proc. greitesniu nei 64 kbps 63. Dar aktualesnė problema yra tai, kaip turimus resursus tinkamai išnaudoti, nes Interneto ryšys savaime nereiškia nei jo naudojimo mokymo procese (49 proc. mokytojų teigia, kad jie turi kompiuterinio raštingumo žinių, iš jų 21 proc. naudoja jas pedagoginėje veikloje) 64, nei moksleivių ar mokytojų galimybės naudotis elektroniniu paštu ar pasaulinio tinklo informaciniais šaltiniais. 15) pagerinti aplinką privačioms investicijoms į MT, MT partnerystėms ir aukštųjų technologijų įmonėms atsirasti Lietuvai šio uždavinio įgyvendinimas yra būtina sąlyga MT produktyvumui padidinti. Jo siekiant reikalinga daryti veiksmus įvairiose politikos srityse: a) Biudžeto lėšas, skirtas mokslui, atskiroms sritims skirstytis remiantis tikslingumo bei kokybės kriterijais, o ne išskiriant institucijas ar prioritetines sritis (t.y., pagal projektų poreikį ir kokybę, o ne pagal šaką), b) Sumažinti formalių reikalavimų mokslinei veiklai kiekį bei jų detalumą, paliekant daugiau erdvės kūrybinei laisvei, c) Reformuojant mokymo turinį, keisti akcentą nuo žinių turėjimo prie gebėjimų jas taikyti; nuo atskirų specializacijų gilinimo prie tarpdisciplininio ekonomikos, teisės, technologijų pagrindų dėstymo (pvz., ruošti ne daugiau IT specialistų ar vadybininkų, o pagerinti šių disciplinų dėstymą ne specialistams), d) Sukurti procedūras, leidžiančias neformaliai studijavusiems asmenims gauti formalius liudijimus, e) Mažinti ir naikinti reikalavimus turėti formalaus išsilavinimo pažymėjimus, norint užimti pareigas ar užsiimti veikla, f) Įteisinti lankstesnes įdarbinimo formas: panaikinti draudimus sudaryti bet kokios rūšies civilines sutartis tarp fizinių asmenų bei tarp įmonių ir fizinių asmenų, g) Supaprastinti įmonių steigimo bei likvidavimo tvarką, h) Supaprastinti sklypų įsigijimo mieste tvarką. Paspartinti procedūras, i) Supaprastinti, pagreitinti ir atpiginti žemės ūkio paskirties žemės statuso pakeitimo į ne žemės ūkio paskirties procedūras, j) Panaikinti socialinės paramos sistemos nuostatas, diskriminuojančias individualių įmonių savininkus, k) Panaikinti pelno mokesčio įstatymo nuostatas, diskriminuojančias investicijas į ne materialų turtą, l) Įtraukti darbuotojams mokyti išleidžiamas įmones lėšas į sąnaudas, mažinančias apmokestinamąjį pelną, m) Papildyti Finansų įstaigų įstatymą nuostata, kad visiems ūkio subjektams turi būti leidžiama pritraukti grąžintinas lėšas iš neprofesionalių rinkos dalyvių, su sąlyga, kad grąžintinų lėšų pritraukimas yra reglamentuotas ir prižiūrimas valstybės institucijų, n) Neskirti valstybės nei savivaldybių biudžeto pinigų verslo subjektams steigti ar subsidijuoti, o) Panaikinti įpareigojimus įmonėms (pvz., privatizavimo metu) išlaikyti tam tikrą darbuotojų skaičių. 63 Mokyklų kompiuterizavimas metai, Švietimo ir mokslo ministerija, Švietimo informacinių technologijų centras, Ibid. 71

72 16) pašalinti mokslininkų migracijos kliūtis; pritraukti ir išlaikyti talentingus mokslininkus Europoje Žr. 6) uždavinį. 17) sukurti pasaulinio lygio mokslo komunikacijų infrastruktūrą Lisabonos tikslų įgyvendinimo priemonių plane šiam uždaviniui spręsti numatyta: - Plėtoti Lietuvos mokslo ir studijų institucijų kompiuterių tinklą LITNET bei jo padidinto laidumo vietinius ir tarptautinius tinklus. Kaip minėta bendrojoje šio uždavinio analizėje, jo įgyvendinimui reikalingos didelės investicijos, kurios nebūtinai duos grąžą. Mokslo institucijų komunikacijų infrastruktūra turėtų būti plėtojamos pačių mokslo institucijų (arba plėtotis kartu su jomis) ir atitikti jų lygmenį laike. Turint omenyje Lietuvos MT sistemos neefektyvumą, tokios investicijos būtų labai neracionalios. Lietuvoje šiuo metu yra svarbu atlikti MT sistemos struktūrines pertvarkas, o ne investuoti į esamą sistemą, taip ją palaikant. 18) įvesti finansiškai efektyvų Bendrijos patentą Finansiškai ir organizacine prasme prieinamas Bendrijos patentas Lietuvos novatoriams būtų labai naudingas. Šiuo metu Lietuva smarkiai atsilieka pagal užsienio šalyse registruojamų patentų skaičių. Viena priežasčių sudėtingos užsienio šalių patentų registravimo taisyklės ir aukštos kainos. 17) diegti naujausias technologijas, ypač biotechnologijas ir aplinkos apsaugos technologijas Kaip minėta bendrojoje uždavinių analizėje, atskirų technologijų išskirtinis skatinimas politikos priemonėmis yra ekonomiškai ir politiškai rizikingas ir nepriimtinas remiantis technologinio neutralumo principu. Lietuvoje nuomonė, kad reikia skatinti iš anksto numatytas ekonomikos šakas, vadinamąsias proveržio kryptis, yra gana populiari. Jį įtvirtinta ir Ilgalaikėje ūkio plėtros strategijoje, užfiksuota Nacionaliniame susitarime. Ją remia gana organizuotos šių šakų atstovų interesų grupės. Dėl egzistuojančios tradicijos Lietuvoje biotechnologijos yra minimos kaip pirmos tarp tų, kurias reikėtų išskirtinai remti. Čia verta atkreipti dėmesį į kelias aplinkybes. Visų pirma, išskirtinas tam tikrų ekonomikos veiklų rėmimas tiesiogiai biudžeto lėšomis ar kitomis priemonėmis pažeidžia efektyvių išteklių pasiskirstymą, sutraukdamas daugiau lėšų į remiamus sektorius. Tai didina šio verslo riziką (nes duodamas dirbtinis signalas apie veiklos perspektyvumą, kuris gali užgožti rinkos signalus) ir mažina jų investicijų grąžą. Antra, nėra būdų numatyti iš anksto, kokios sritys turi perspektyvą: šis klausimas sprendžiamas nuolatos atskirų ekonomikos veikėjų. Šiuolaikinėje ekonomikoje situacija atskirose šakose keičiasi taip greitai, kad kažkokiai sričiai tapus žinoma, ji jau būna praėjusi savo kilimo fazę. Šia prasme, biotechnologijos jau nebėra nauja technologija. Trečia, Lietuvos biotechnologijų įmonės, nors ir yra išskirtinės Lietuvos kontekste, gamina produkciją, kuri realizuojama užsienyje, yra stipriai specializuoto pritaikymo, todėl nesukuria Lietuvoje aptarnaujančio verslo grandinių ir neturi tokio didelio poveikio šalies ekonomikai, kaip teigia jų rėmimo propaguotojai. Išvada: Naujų technologijų diegimas būtų naudingas Lietuvos įmonėms, todėl visos kliūtis, kylančios iš ekonominės politikos (žr. 15)) turėtų būti pašalintos. Išskirtinai remti biotechnologijas ar kitas konkrečias technologijas bei ekonomikos šakas ilgalaikėje perspektyvoje yra ekonomiškai žalinga Socialinės apsaugos sistemos Bendras tikslas modernizuoti socialinės apsaugos sistemas, atsižvelgiant į visuomenės senėjimą ir didesnio mobilumo reikalaujančią darbo rinką Lietuvai yra aktualus. Šalia bendrųjų šio tikslo svarbos priežasčių, išdėstytų III dalyje, Lietuvoje jam įtakos turi šios aplinkybės: 72

73 1) Lietuvoje demografiniai rodikliai einamosiomis įmokomis finansuojamų pensijų sistemų atžvilgiu yra gana nepalankūs: nuo 1994 m. natūralus gyventojų prieaugis ir migracijos saldo yra neigiami; dirbančiųjų skaičius vienai mokamai pensijai 2001 m. siekė , 2) Remiantis statistikos duomenimis (2001 m.), 31 proc. visų dirbančiųjų ir beveik pusę dirbančiųjų privačiame sektoriuje sudaro dirbantys savarankiškai t.y., tomis darbo formomis, kurių dalyvavimas valstybinėje socialinio draudimo sistemoje yra nebūdingas, 3) Darbo jėgos našta Lietuvoje yra didelė ir absoliučia, ir santykine prasme: nominalus FAPM siekia 33 (efektyvus ~ 24 proc.), socialinio draudimo įmoka 34 proc., (ES vidurkis vidutiniam atlyginimui pramonėje atitinkamai 13.3 (efektyvus) ir 29.9 proc., JAV: 15.7 ir 14.2 proc. 66 ). Kadangi ekonomikoje vyrauja darbui intensyvios šakos, aukštas darbo apmokestinimas sudaro didelę grėsmę įmonių konkurencingumui, ypač turint omenyje padidėjusią konkurenciją Lietuviškoms prekėms ES rinkoje dėl muitų suvienodinimo bei ES, JAV ir kitų industrinių šalių rinkose dėl PPO susitarimų mažinti muitus besivystančių šalių produkcijai, 4) Tiek bendras pajamų, tiek socialinės paramos lygis Lietuvoje yra gerokai žemesnis nei ES šalyse Pensijos Šalims narėms keliamas tikslas - vykdyti pensijų reformas su tikslu užtikrinti adekvačias pensijas, pensijų sistemų finansinį tvarumą ir jų modernumą ilgalaikėje perspektyvoje Lietuvai yra aktualus. Šis aktualumas Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos yra suvoktas ir tam tikrų priemonių jau yra imtasi, tačiau jos nėra pakankamos. Priemonių įgyvendinimo galimybes riboja ir tai, kad bendras politikų socialinės apsaugos sistemos ir problematikos supratimas yra menkas. Priemonių Lisabonos strategijos tikslams įgyvendinti sąraše pensijų srityje numatyta: - Parengti pensijų reformai reikalingų įstatymų projektus. Uždaviniai 1) Išvengti pensininkų socialinės atskirties Lietuvoje vidutinis pensijų dydis nesiekia ir 30 proc. vidutinio darbo užmokesčio; pajamų pakeitimo koeficientas yra ~35.5 proc. (bruto; netto~40 proc.). Šis rodiklis yra gerokai žemesnis nei ES šalyse, kur vidutinės pajamos žmonių, vyresnių nei 65 m. sudaro arti 90 proc. jaunesnių nei 65 m. žmonių pajamų. Tačiau, remiantis skurdo tyrimais, skurdas Lietuvoje labiausiai paplitęs ne pensininkų, o bedarbių, iš socialinių pašalpų gyvenančių, tris ir daugiau vaikų auginančių asmenų bei žemdirbių namų ūkiuose 67. Tai paaiškinama visų pirma tuo, kad pensininkai paprastai turi įgiję turto, svarbiausia būstą, didelė dalis jų turi ir pagalbinį ūkį. Be to, pensinio amžiaus žmonėms taikoma daugiau nuolaidų. Kaip teigiama Socialinių reikalų ir darbo ministerijos pranešime, norint padidinti pajamų pakeitimo santykį (didinti pensijas darbo užmokesčio atžvilgiu), reikėtų dar prailginti darbingą amžių ir pakelti socialinio draudimo įmokų tarifą. Pastaroji priemonė yra visiškai nepriimtina Lietuvos verslo konkurencingumo bei gyventojų užimtumo požiūriu m. prasidedanti pensijų reforma sudaro galimybes žmonėms kaupti pensijai privačiuose pensijų fonduose. Tai padidins dalies žmonių pajamas senatvėje. Šiuo metu socialinės atskirties prasme didesnė problema yra tie pensininkai, kurie neįgijo teisės į valstybinio socialinio draudimo išmokas. Tokių asmenų kiekvienais metais daugėja m. III ketvirtį jų buvo apie Du trečdaliai jų gauna socialines pašalpas Sapir report 67 Socialinės apsaugos ir darbo ministerija. Socialinis pranešimas, Socialinis pranešimas 73

74 Socialinę politiką vykdančios institucijos stengiasi įtraukti į privalomojo socialinio draudimo sistemą visus dirbančiuosius. Tačiau, kaip minėta bendroje uždavinių analizėje, einamosiomis įmokomis finansuojamos pensijų sistemos nėra pritaikytos savarankiškai dirbančių draudimui. Lietuvoje šios kategorijos žmonių draudimo reglamentacija buvo keičiama keletą kartų, šiuo metu dalis jų privalo draustis tik bazinei pensijai, dalis ir papildomai jos daliai nuo deklaruotų pajamų, bet ne mažesnių nei nustatyta. Tokios sąlygos daliai individualiai dirbančių yra nepalankios. Išeitis iš šios problemos yra privatus savanoriškas draudimas ar kaupimas, tačiau tai yra sprendimas žmonėms, kuriems dar yra laiko iki senatvės. Prasidėjusi pensijų reforma turėtų padidinti žmonių susirūpinimą savo senatvę ir paskatinti juos privačiam kaupimui. Tiems žmonėms, kurie nedalyvavo jokiose pensijų schemose ir gyvena skurde taikytinos socialinės paramos priemones. Socialinės paramos išmokos turi būti minimalios, kadangi priešingu atveju žmonėms nebus motyvacijos kaupti senatvei patiems. Bet kuriuo atveju tam tikra šios kategorijos žmonių socialinė atskirtis yra neišvengiamas reiškinys. Išvada. Uždavinys išvengti pensininkų socialinės atskirties Lietuvai yra aktualus. Jo sprendimą didinant pensijų išmokas riboja ekonominės galimybės, o didinant apdraustųjų aprėptį ekonomikos struktūra. Vienas iš žingsnių būsimų pensininkų pajamoms padidinti prasidedanti pensijų reforma. Žmonių, neturinčių teisių į jokią pensiją, skurdo problema turėtų būti švelninama socialinės paramos priemonėmis. 2) Sudaryti galimybes žmonėms, išėjusiems į pensiją, išlaikyti gyvenimo lygį Kaip minėta bendrojoje tikslų analizėje, šio uždavinio įvykdymo kaštai yra nepagrįsti kitų pensijų sistemoms keliamų uždavinių bei kitų Lisabonos tikslų atžvilgiu. Be to, šis tikslas sunkiai dera su socialinio solidarumo principu. Lietuvos atveju, kur pajamų pakeitimo santykis yra apie 40 proc. (netto), toks uždavinys yra neįgyvendinamas bent jau artimiausius 20 metų, o turint omenyje ilgalaikes demografines prognozes nuo 2025 m. juo labiau. Tačiau siekis padidinti pajamų pakeitimo santykį Lietuvoje yra pagrįstas ir aktualus. Šiam tikslui, viešųjų sistemos finansų tvarumui bei sistemos pasiruošimui būsimiems pokyčiams (žr. uždavinius 6), 7) ir 11)) pasiekti turėtų būti nukreiptos visos įmanomos priemonės, įskaitant esamos sistemos efektyvumo didinimą, sąlygų didesniam užimtumui sudarymą (tiek kvalifikacijų, tiek įsidarbinimo galimybių prasme), privalomą privatų kaupimą ir, svarbiausia, galimybių žmonėms kaupti senatvei privačiai ir savanoriškai sudarymą. 3) Skatinti solidarumą Lietuvos pensijų sistema pasižymi tuo, kad iki šiol ją sudaro vienintelė pakopa valstybinis socialinis draudimas, paremtas einamųjų įmokų perskirstymu. Darbdavių pensijų fondų Lietuvoje yra labai mažai ir sisteminės įtakos jie neturi. Nuo 2004 įvedama antra pakopa privatus kaupimas, trečia pakopa savanoriškas kaupimas iki šiol labai negausi, nors teisinės prielaidos ir egzistuoja (tikėtina, kad II pakopos plėtra paspartins ir III pakopos atsiradimą). Taigi pensijų sistema Lietuvoje yra beveik 100 procentų solidari. Dar daugiau, skirtingai nuo klasikinio tokio tipo socialinio draudimo modelio, Lietuvoje socialinio draudimo įmoka skaičiuojama nuo viso atlyginimo, nepriklausomai koks didelis jis būtų, todėl didelių atlyginimų atveju perskirstymas yra itin neproporcingas. Išvada: Kadangi Lietuvos pensijų sistema yra beveik 100 proc., solidari, tikslinga solidarumą ne skatinti, o mažinti. Prie to prisidės pensijų reforma. Sodros lubų įvedimas būtų kitas racionalus žingsnis, kuris atitiktų socialinio draudimo sistemų logiką, atpigintų kvalifikuotą darbo jėgą ir sumažintų paskatas slėpti didelius atlyginimus. 4) Padidinti užimtumą Padidinus užimtumą Lietuvai yra itin aktualus uždavinys, kuris kartu sumažintų ir pensijų sistemos problemas. (žr. ekonomikos skyrių). 74

75 5) Prailginti darbingą amžių Uždavinys prailginti darbingą amžių grindžiamas gyvenimo trukmės ilgėjimo faktu. Deja, Lietuvoje gyvenimo trukmė, skirtingai nei ES, kur per dešimt metų ji pailgėja vidutiniškai 6 metus 69, neilgėja. Remiantis statistikos duomenimis, laikotarpiu vidutinė vyrų būsimo gyvenimo trukmė sumažėjo 0.3 metų, moterų pailgėjo 1.2 metų 70. Vidutinė būsimo gyvenimo trukmė Lietuvoje 2002 m. sudarė 71.9 metus (ES15 vidurkis 78 metai). Todėl demografinių prielaidų didinti pensijos amžių šiandien Lietuvoje nėra. Tačiau toks sprendimas pagerintų Socialinio draudimo fondo finansus, todėl gali būti svarstomas. Lietuvoje senatvės pensijos amžius, net ir po jo pakėlimo, bus mažesnis nei daugelyje kitų šalių. Ypač tai pasakytina apie moterų pensijos amžių. Iki 2006 senatvės pensijos amžius Lietuvoje pasieks 62.5 m. vyrams ir 60 moterims. Dalyje ES 15 bei šalių kandidačių jau priimti sprendimai didinti pensinį amžių iki 65 ir vyrams, ir moterims (JAV iki 67). Tai turėtų būti pasiekta per maždaug dešimties metų laikotarpį 71. Atsižvelgiant į kitų šalių rodiklius bei tą faktą, kad moterys Lietuvoje gyvena maždaug 12 metų ilgiau nei vyrai, tikslinga būtų pensijos amžių Lietuvoje didinti suvienodinant jį vyrams ir moterims. Kol kas ši priemonė viešai nėra diskutuojama. Jos įgyvendinimą sunkintų tai, kad pensijos amžius didinamas dabar, o svarbiausia, kad vyresnio amžiaus žmonėms yra sunku susirasti darbą. Ateityje, pasikeitus kartoms, ši aplinkybė taps mažiau paveiki, nes, tikėtina, nebebus tokio didelio neatitikimo tarp vyresnių žmonių gebėjimų ir rinkos poreikių, koks yra dabar. Lietuvoje dirbantiems pensininkams pensijos išmokų apribojimai šiuo metu netaikomi. Jie buvo įtvirtinti 2001 gegužės 8 d. redakcijos socialinio draudimo pensijų įstatyme, bet panaikinti remiantis 2002 m. lapkričio 25 d. Konstitucinio teismo nutarimu. Konstitucinis Teismas nusprendė, kad 2001 m. apribojimai, pagal kuriuos būtinąjį senatvės pensijai valstybinio socialinio pensijų draudimo stažą turintiems pensininkams, kurie po valstybinės socialinio draudimo senatvės pensijos paskyrimo turi draudžiamųjų pajamų, didesnių nei nustatyta įstatyme, mokama ne visa paskirta ir iki tol mokėta valstybinė socialinio draudimo senatvės pensija, prieštarauja Konstitucijos 23 straipsniui, įtvirtinančiam nuosavybės teisę, 48 straipsnio 1 dalies nuostatai, kad kiekvienas žmogus gali laisvai pasirinkti darbą bei verslą, 52 straipsniui ir konstituciniam teisinės valstybės principui. Šis Konstitucinio teismo sprendimas, o ypač jo argumentacija, besiremianti teise į nuosavybe, kurios einamosiomis įmokomis finansuojamose pensijų sistemose de facto nėra, įneša daug painiavos į pensijų sistemą ir labai apriboja jos įsipareigojimų keitimo galimybes pensijos amžiaus, stažo, įmokų dydžių prasme. Jis gali būti pagrindine kliūtimi siekiant Lisabonos uždavinių. Kaip minėta bendrojoje uždavinių analizėje, pensijų mokėjimas dirbantiems pensininkams priklauso nuo teisės į pensiją traktavimo ar žmogus įgyja tą teisę, kai atitinka įstatymo numatytus kriterijus (amžiaus ir stažo), ar kai atitinka šiuos kriterijus ir nebegali dirbti (nedirba). Aiškaus požiūrio šiuo klausimu Lietuvoje nėra deklaruota, bet po Konstitucinio Teismo nutarimo įtvirtinti antrąjį požiūrį būtų labai sudėtinga. Kita su pensijų amžiumi susijusi problema yra ankstyvosios pensijos. Lietuvoje 2003 lapkričio 18 d. priimtas Valstybinio socialinio draudimo senatvės pensijų išankstinio mokėjimo įstatymas, kuris numato mokėti pensijas bedarbiams, kuriems iki pensinio amžiaus liko 5 metai. Toks sprendimas yra politiškai patrauklus, tačiau prieštaraujantis šiam Lisabonos tikslui ir yra netikslingas. 69 L.Pfister. Vaistų vertė. Pranešimas Pasaulio banko ir Sveikatos apsaugos ministerijos seminare Vaistų ir sveikatos technologijų vertinimo problemos Lietuvoje, rengiantis narystei ES, Vilnius Lietuvos statistikos metraštis 2002, p Socialinis pranešimas 75

76 Jeigu būtų nuspręsta ilginti pensijos amžių, kartu reikėtų mažinti privalomojo socialinio draudimo įmokos tarifą bei FAPM, kad būtų sumažinti darbo jėgos kaštai ir pagerintos galimybės įsidarbinti. Siekiant palengvinti priešpensinio amžiaus žmonėms subalansuoti savo pajamas (net ir turėdami darbą, tikėtina, kad jie norėtų mažesnio darbo krūvio), tikslinga būtų privataus pensijų kaupimo privalomojoje sistemoje (II pakopa) taikyti žemesnę amžiaus ribą (pvz., metai). Išvada: Jeigu būtų nutarta didinti darbingą amžių, tai tikslinga būtų taikyti tik perskirstomajai pensijų sistemai (I pakopa) ir tik kartu su priemonėmis, mažinančiomis darbo jėgos kainą ir didinančiomis galimybes įsidarbinti (visų pirma socialinės draudimo įmokos sumažinimu). Siekiant palengvinti priešpensinio amžiaus žmonių padėtį tikslingą privataus kaupimo pensijoms (II pakopa) taikyti mažesnį pensijos amžių. 6) Padaryti pensijų sistemas tvarias viešųjų finansų atžvilgiu 7) Subalansuoti išmokas ir įmokas Pastaraisiais metais Lietuvos socialinio draudimo fondas turi nedidelį perteklių. Kaip prognozuoja SADM, perteklinis biudžetas bus iki 2025 m., tačiau vėliau, netgi esant spartiems ekonominio augimo tempams, prasidės ilgalaikio deficito laikotarpis (žr. grafiką žemiau), todėl būtina numatyti priemones, kurios leistų sumažinti šį deficitą 72. Taigi šis Lisabonos uždavinys Lietuvai yra aktualus. Socialinio draudimo biudžeto subalansavimo galimybės (nenagrinėjant pačios sistemos esminių parametrų, tokių kaip įmokos, išmokos, pensijų formulė, keitimo) Lietuvoje priklauso nuo keletos veiksnių. Pirma, nuo demografinės situacijos; antra, nuo ekonominio augimo tempo; trečia nuo mokesčių (įmokų) surinkimo; ketvirta, nuo pensijų reformos sėkmės ir mastų. Demografinę situaciją politikos priemonėmis įtakoti galima vykdant aktyvią imigracinę politiką. Tokia galimybė minima Socialiniame pranešime, tačiau be abejo, ji turėtų kitų sudėtingų socialinių pasekmių, tokių kaip imigrantų atskirtis ir pan. Nemažai šalių, tarp jų ir Lietuva, taiko gimstamumo skatinimo priemones, tačiau jų veiksmingumas gimstamumui padidinti nėra įrodytas 73. Spartus BVP augimas švelnina finansines pensijų sistemos problemas, tačiau, kaip prognozuoja SAM, nėra pakankama sąlyga neigiamam balansui išvengti. Geresnis įmokų administravimas gali pagerinti biudžeto padėtį, tačiau santykinai nežymiai. Kita vertus, apmokestinimo bazės plėtimas smarkiai riboja žmonių verslumą ir didina pretendentų į socialinę šalpą ratą. Nuo 2004 m. prasidedanti pensijų reforma yra nors ir nedidelis, bet žingsnis link finansiškai tvarios pensijų sistemos kuo mažesnė liks einamosiomis įmokomis finansuojama pensijų dalis, tuo sistema finansiškai bus tvaresnė. Lietuvoje pensijų reforma numato tik 2.5 proc. įmokos kaupimui (iš 26 proc. bendros pensijos įmokos), kurią numatoma padidinti iki 5.5 proc metais. Pensijų sistemos tvarumui užtikrinti to akivaizdžiai nepakanka. Tiek kaupiamosios posistemės stabilumui ir pelningumui, tiek perskirstomosios dalies sumažinimui tikslinga gerokai padidinti kaupimui skiriamą dalį. Tokiu atveju ilgalaikėj perspektyvoj būtų racionalu pensijų solidarumą įgyvendinti konsoliduoto biudžeto lėšomis, o draudimo/kaupimo principą per privačius pensijų fondus. Kita vertus, pačios reformos eigoje finansiniam pensijų sistemos tvarumui užtikrinti reikalingos papildomos lėšos į kaupimą nukreiptų srautų kompensacijai. Šiuo metu pusė numatomų Lietuvoje dėl reformos susidariusių lėšų trūkumo numatyta dengti pačios socialinio draudimo sistemos įplaukomis, kas yra įmanoma dėl dabartinės demografinės padėties ir BVP augimo. Tai palengvina 72 Socialinis pranešimas 73 Gimstamumo skatinimo priemonės, veikdamos žmonių sprendimų priėmimą dėl savo šeimos dydžio, turi rimtas neigiamas moralines ir socialines pasekmes (nes skatina gyventi iš vaikų pašalpų). 76

77 reformos įgyvendinimą. Tačiau siekiant ilgalaikio pensijų sistemos tvarumo būtų tikslinga reformą spartinti ir didesnius nuostolius dengti iš socialinio draudimo biudžeto didesniu mastu kitų išlaidų sąskaita, iš valstybės biudžeto ir netgi iš skolintų lėšų. Kartu su pensijų reforma Lietuvoje didinama bazinė pensija ir, kaip teigia SADM bei numato 2004 biudžeto projektas, bus didinama ir toliau. Šis žingsnis, nors politiškai ir labai patrauklus, yra didelė rizika pensijų sistemos finansiniam tvarumui, kadangi automatinio mechanizmo sumažinti išmokas įmokų surinkimo nuosmukio periodu nėra, o tokį nepopuliarų sprendimą priimti politiniu lygmeniu praktiškai neįmanoma. Lietuvos pensijų sistemai nėra būdinga viena iš pensijų įmokų/išmokų nesubalansuotumo priežasčių čia nėra apibrėžtų įmokų (vadinamųjų DB) schemų, kurios vyrauja ES šalyse ir kurias šios šalys stengiasi reformuoti. Kaip ir ES šalyse, Lietuvoje nėra galimybės didinti socialinio draudimo įmokas, nes darbo apmokestinimas ir taip yra aukštas, o darbo kaina yra vienas svarbiausių konkurencingumo ir verslumo veiksnių. Tačiau, skirtingai nuo ES šalių, Lietuvoje pensijų pakeitimo koeficientas yra mažas (žr., 1)) todėl jį mažinti nėra tikslinga. Svarbu tik, kad ekonominio augimo ir biudžeto pertekliaus metais jis nebūtų didinamas. Socialinio draudimo biudžeto perteklius Lietuvoje į rezervą nekaupiamas, bet daugiausia naudojamas didesnėms išmokoms finansuoti: 2004 m. Sodros biudžeto projekte pensijų didinimui numatyta skirti mln., pensijų reformos kaštams dengti 10.5 mln. litų). Kaip minėta, tai mažina sistemos ilgalaikio finansinio tvarumą. Lietuvoje egzistuoja gana didelė valstybinių pensijų sistema, kuri organizuota ne draudimo, o biudžetinių išmokų tam tikrų kategorijų gyventojams, principu. Valstybinės pensijos mokamos už nuopelnus valstybei (įskaitant nukentėjusius) ir atskirų jėgos struktūrų pareigūnams. Šių pensijų, kaip privilegijuotų, sumažinimą deklaravo praktiškai visos politinės partijos, tačiau dėl interesų grupių spaudimo, jokie veiksmai ta linkme padaryti nebuvo. Išvada: Padaryti pensijų sistemas tvarias viešųjų finansų atžvilgiu yra Lietuvai labai aktualus uždavinys, nes neigiamas socialinio draudimo fondo balansas numatomas bet kokio BVP augimo atveju. Įmokų mokėtojų skaičių galima būtų padidinti aktyvia imigracine politika, tačiau ji turėtų kitų neigiamų socialinių pasekmių. Biudžeto subalansavimo galimybes didina pradėta pensijų reforma, bet mažina didinamos pensijų 77