Kaks linna kaks mudelit Linnaplaneerimine Tallinnas ja Helsingis

Sampo Ruoppila, E-post sampo.ruoppila@iki.fi, tel +358 40 5926629 Projekti SVING linnauuringu projektiosa aruanne (18.09.2007) Kaks linna kaks mudelit Linnaplaneerimine Tallinnas ja Helsingis 1

SISUKORD 1 Sissejuhatus Linnaplaneerimine: planeering, järelevalve, edendustöö Muutuste tuuled Lääne- ja Ida-Euroopa planeerimises 2 Linnaplaneerimine Tallinnas 2.1 Linnaplaneerimise pealiinid pärast Teist maailmasõda 2.1.1 Linnaplaneerimine sotsialistlikus Tallinnas 2.1.2 Kinnisvarareform ja kinnisvaraäri taassünd 2.1.3 Linnaplaneerimise arendamine taasiseseisvunud Eestis 2.2 Linnaplaneerimise peamised väljakutsed täna 2.3 Linnaplaneerimissüsteem täna 2.3.1 Planeerimistasandid ja ehitusmäärused 2.3.2 Üldplaneerimise hetkeseis 2.3.3 Detailplaneering ja edendustegevus 2.3.4 Planeerimissüsteemi hetkeseis 2.4 Korruselamute renoveerimise edendamine 3 Linnaplaneerimine Helsingis 3.1 Linnaplaneerimise pealiinid pärast Teist maailmasõda 3.2 Linnaplaneerimise peamised väljakutsed täna 3.3 Helsingi linnaplaneerimissüsteem 3.3.1 Planeerimistasandid 3.3.2 Edendustöö ja maapoliitika 3.3.2.1 Elamupiirkonnad: linn kui arendaja 3.3.2.2 Maapoliitilised meetmed innustavad erasektori maaomanikke planeeringusse kantud krunte hoonestama 3.3.3 Kogukondlikust ehitustegevusest tulenevate kulutuste hüvitamine valdadele 3.4 Korruselamute renoveerimise edendamine 3.4.1 Remonttööde alane abi 3.4.2 Ressursside loomine hoonestusõiguse muutmise abil 4 Järeldused ja diskussioon 4.1 Helsingi ja Tallinna linnaplaneerimissüsteemide erinevused 4.2 Linnaplaneerimise loodud tegevuskeskkonna tähendus korteriomanikele, kinnisvaraettevõtetele ja ühiskonnale Kasutatud kirjandus 2

Kaks linna kaks mudelit Linnaplaneerimine Tallinnas ja Helsingis 1 Sissejuhatus Uurimusaruandes vaadeldakse linnaarenduse avalikku juhtimist Helsingis ja Tallinnas. Linnaarenduse juhtimise all peetakse selles kontekstis silmas üldist linnaplaneerimist: planeeringut, järelevalvet ja ehitustegevuse aktiivset edendamist. Vaatluse all on siis mainitud avaliku sektori juhtimistoimingud ja nende erinevused kahe pealinna lõikes. Aruande eesmärk on aidata kinnisvaravaldkonnas tegutsejatel paremini mõista linnaplaneerimissüsteemiga raamitud tegevuskeskkonda. Aruande rõhuasetused on kahe kõnealuse süsteemi kirjeldamise osas veidi erinevad, toonitades aruande funktsionaalsuse seisukohalt huvitavamaid jooni ja nüüdissüsteemide erinevat ajaloolist konteksti. Peamised järeldused esitatakse kahest teineteist täiendavast vaatenurgast. Ühelt poolt püüan siin kokku võtta Helsingi ja Tallinna linnaplaneerimise olemuslikumad erinevused, teiselt poolt kaalun süsteemide loodud erinevate tegevuskeskkondade mõju projekti SVING seisukohalt kesksetele rühmadele ehk korrusmajade korteriomanikele (korteriühistud ja eluasemeühendused), kinnisvaravaldkonna äritegevusele (eeskätt kinnisvaraarendajatele) ja üldisemast ühiskondlikust vaatepunktist võetuna. Aruanne on valminud osana Kinnisvaravaldkonna Koolitusmääruse algatatud Soome- Eesti kinnisvaravaldkonna arendus- ja koolitusprojektist (SVING). Projekti rahastajad on EL INTERREG IIIA programm ja Uudenmaa keskkonnakeskus. Aruande Tallinna käsitlev osa põhineb koostaja varasemal uurimusel (Ruoppila, 2007), mida on asjakohastes lõikudes täiendatud ja toimetatud. Helsingit käsitlev osa ja süsteemide võrdlus on koostatud spetsiaalselt selle uurimusaruande tarbeks. Uurimus põhineb esmajoones kirjalikul allikmaterjalil. Tallinna osas on keskseks ainestikuks olnud planeerimisseadused, kohaliku omavalitsuse ehitusmäärused ja olulisemad planeerimisdokumendid ajavahemikust 1993 2006. Analüüsi objekt on olnud avaliku planeerimise ja erasektori kinnisvaraarenduse tööjaotus ning selle muutumine. Kirjalikku materjali on täiendatud kolmelt juhtivalt linnaplaneerijalt saadud intervjuuga, mis toimusid vastavalt 2002. aasta septembris (linnaarhitekt Arvo Rikkinen), 2005. aasta aprillis (üldplaneerimisosakonna juhataja Tiina Nigul) ja 2007. aasta aprillis (detailplaneerimisosakonna juhataja Arvo Rikkinen). Helsingi nüüdisplaneerimise kirjelduse osas on materjali hangitud suures osas Linnaplaneerimisameti veebileheküljelt. Üldplaneerija Rikhard Manninen on lisaks aidanud koostajal materjale leida teatud eriküsimuste osas, mis on aruande seisukohalt olulised. 1.1 Linnaplaneerimine: planeering, järelevalve, edendustöö Turumajanduses saab linnaplaneerimist määratleda avaliku sektori sekkumisena (interventsioonina) linnaarendusprotsessi, mis teostatakse peamiselt erasektori abil (Adams, 1994:2). Linnaplaneerimine ei ole turgude vastandjõud, vaid toimib turgude kaudu; avalik sektor saab reguleerida ja võimaldada erinevaid arendusprotsesse (sealsamas). Juhtimist praktiseeritakse üksikprojektide laiemate eesmärkide saavutamiseks (Newman ja Thornley, 1996:4). Näiteks hallatakse erinevaid sisulisi 3

konflikte, mis kvaliteedi ja erinevate isikute kohaliku ning kogemusliku nägemuse vahel vältimatult ja jätkuvalt valitsevad (Healey ja Williams, 1993: 716) ning praktiseeritakse linnaehituse mitmekülgset tehnilist koordineerimist. Linnaplaneerimine võib linnaarendust juhtida peaasjalikult kolmel moel: planeeringu (planning), järelevalve (control) ja edendamise (promotion) abil. Planeeringus määratakse kindlaks need põhimõtted ja strateegiad, mille alusel maakasutust ja keskkonnamuutust püütakse hallata. Planeering loob raamid kinnisvaraturule raamid, aidates maaomanikel, arendajatel ja investoritel aegsasti hinnata, mislaadi ehitustegevus nende kruntidel ja naaberkruntidel tõenäoliselt heaks kiidetakse. Planeering on ka järelevalve kontekst. Järelevalve on halduslik töövahend üksikprojektide lõikes otsustamiseks, millisel määral planeeringust kinni peetakse või kus seda paindlikumaks muudetakse. Järelevalve võib olla suunatud ehitustegevusele (ehitusluba) või planeerimisele (planeerimisluba). Edendustöö on ametkondlik tegevus, mille abil püütakse stimuleerida arengut ja investeeringuid, turustades teatud asukohti, määrates arendajatele maad või kasutades majanduslikke stiimuleid ehitustegevuse edendamiseks teatud tüüpi asukohtades. (Adams, 1994: 8-9). Käesolev uurimus esitleb ja võrdleb linnaplaneerimist Eestis ja Soomes, eeskätt Tallinnas ja Helsingis. Vaatlus keskendub planeeringule ja linnaarenduse edendamisele. Järelevalve osas keskendutakse planeeringu järelevalvele, võttes aluseks, et ehitusprojektide seisukohalt toimub kõige olulisem paindlikkus üldsuuniste suhtes planeeringu kõige alumisel tasandil, Soomes asendiplaanis ja Eestis detailplaanis, kus määratletakse hoonestusõigus. Edendustöö osas esitletakse ka neid elamuehituspoliitika meetmeid, mida kasutatakse korruselamute renoveerimise soodustamiseks mõlemas linnas. See, uurimuse enda seisukohalt veidi üleliigne lisa on kaasatud spetsiaalselt kogu SVING-projekti rõhuasetust silmas pidades. 1.2 Muutuste tuuled Lääne- ja Ida-Euroopa planeerimises 1 Avalik võim on kinnisvarasektori tegevusse (näiteks kinnisvaraturgudesse ja ehituseeskirjadesse) sekkunud alates ajast, mil juriidiline käsitlus kinnisvarast üldse tekkis (vt Fainstein, 2001: 202). Oma kirjutises linnaehituse vormidest ehk meetmekogumikest, mille abil maast vormitakse linnakeskkond, on professor Anne Haila (1999: 263 264) määratlenud juhul, kui arendatav maa on peamiselt eraomandis, kaks alternatiivset tegutsemisstrateegiat: ühelt poolt boosterismi (mida eesti keeles võiks nimetada näiteks turukiirendiks ) ja teiselt poolt traditsioonilise linnaplaneerimise. Boosterismis juhivad linnaarendust eraettevõtjad, kes püüavad maaomandisse investeeritud kapitalist kasumit saada. Et see õnnestuks, tuleb neil püüda asukohti manipuleerida, muuta need terviku suhtes senisest paremateks ressurssideks, tehes nii võimalikuks maa hinna tõusmise (vt Logan ja Moloch, 1987). Boosterismis motiveerib maa arendamist eeskätt kasumitaotlus ning linnaarendust juhivad ennekõike kinnisvaraturul tegutsejad. Linnaplaneerimise traditsioonis aga on eraettevõtjate roll väiksem ja avalikku võimu esindavatel planeerijatel on rohkem voli arengu suunda reguleerida; kinnisvaraarendust juhivad avaliku võimu praktiseeritav planeerimine ja maakasutuse sätestamine. Planeeringujuhtimise mõjusid toetatakse sageli maa- ja kinnisvaramaksude eristamises nii, et erasektori kinnisvaraomanikele luuakse stiimuleid (ahvatlusi) arendada oma kinnisvara vastavalt laiema planeeringu eesmärkidele. 1 Esitus põhineb minu varasemal väljaandel (Ruoppila, 2007). 4

Ülalmainitud Haila klassifikatsioonis kirjeldatakse boosterismi abil olukorda Ameerika Ühendriikides, linnaplaneerimise põhjal aga Euroopas kehtivaid toimimismudeleid, ning nende omavahelisi erinevusi. Linnaplaneerimise ajaloo vaatepunktist seisneb suurim lahknevus selles, et seal, kus Ühendriikide linnaplaneerijad on keskendunud peamiselt maakasutust puudutavale hea üldolemusega planeeringule, ehitustegevuse tõhususele ja liikluse planeerimisele, on Euroopa linnaplaneerijatel olnud lisaks eeltoodule ka traditsiooniliselt laiemad sotsiaalsed eesmärgid (Ward, 2002). Ometi on tunnustatud tõsiasi, et süsteemidevahelised erinevused on leevenenud, sest algselt Ühendriikide mudeliga seostatud erinevaid turupõhiseid lähenemisviise, linnade arendamist sarnaselt ettevõtluse arendamisele (enterpreneurial city strategy, vt Harvey, 1989; Hubbard and Hall, 1998) on viimaste kümnendite Euroopa linnaplaneerimissüsteemide arendamises hakatud omaks võtma või on neist üle võetud ohtralt mõjutusi. Erinevate Euroopa riikide vahel on aga üsna palju lahknevusi selles, kui mastaapsed või läbimurdelised need mõjud on olnud (Ward, 2002). Euroopa linnaplaneerimissüsteeme võrrelnud Newman ja Thornley (1996: 81) on tõdenud, et olugi olukord Euroopas muutunud, ei saa seda siiski võrrelda boosterismiga, sest pigem domineerib Euroopa linnade arendamises jätkuvalt avalik sektor, mitte erasektori huvid. Suurimad erinevused eurooplaste ja põhjaameeriklaste linnade vahel on rahvuslike poliitiliste institutsioonide tugev mõju linnade arendamisele ja avalike varade (rahvuslik keskadministratsioon, EL) suur tähtsus kohaliku valitsuse tegevuse rahastamises (sealsamas, vt ka Bagnasco ja Le Gales, 2000). Häussermann ja Haila (2005) on väitnud, et endiselt eksisteerib teatud eurooplasliku linna traditsioon, mille keskmes asub administratsiooni pürgimus sobitada optimaalsel moel kokku majanduslik kas ja sotsiaalne vastutustundlikkus, ning püüda arvestada linna huve tervikuna, selle asemel et lasta paikkondlikul ja sotsiaalsel arengul kulgeda vabalt, turu juhtimisel. Linnaplaneerimisalase uurimuse vaatenurgast mõjub jutt eurooplaslikust mudelist, arvestades piirkondlike planeerimissüsteemide mitmekülgsust ja erinevusi Euroopa eri riikides, siiski liiga üldiselt. Näiteks Newman ja Thomley (1996) on määratlenud eurooplasliku linnaplaneerimise neli perekonda : briti, germaani, napoli ja skandinaavia (toetudes nende õigussüsteemi ja riigikorra erinevustele). Kuid ka nende perekondade siseselt leidub erinevusi, näiteks selles suhtes, kui intensiivselt linnaplaneerimises taotletakse sotsiaalseid eesmärke, mis sõltub suuresti eri rahvusriikides omaks võetud poliitilisest joonest (sealsamas). Paari viimase aastakümne jooksul on tõtt öelda suundumuseks peetud eri süsteemide arendamist teistega sarnasemaks, ühelt poolt üha turumajanduslikuma planeerimise, teiselt poolt EL harmoniseerivate mõjude tõttu. On arvatud, et Euroopa planeerimissüsteemid on muutunud vähem ettemääratuks ja varasemast paindlikumaks, kuna majanduspõhine mõtteviis lisab survet just selles suunas (Healey and Williams, 1993; Newman and Thornley, 1996; Ward, 2002). Teiselt poolt on linnaplaneerimise positsioon silmapaistva piirkondliku institutsioonina, mille abil saab arendada majanduslikku tegevust kohalike ressursside abil ning kaitsta looduskeskkonda, tõstnud huvitatust linnaplaneerimisest nii rahvuslikul kui ka EL tasandil (Healey ja Williams, 1993). Nii 1990date algul EL raames peetud mõttevahetus sellest, kuidas linnaplaneerimissüsteemid peaksid arenema (vt Healey ja Williams, 1993: 717) kui ka 1999. aastal kinnitatud Euroopa piirkondliku planeerimise ja piirkondliku arengu suunised (European Spatial Development Perspective, ESDP) (Kunzmann, 2006) rõhutasid avaliku sektori keskset rolli: paikkondliku arengu avalik juhtimine on oluline, sest see toetab sotsiaalseid, kultuurilisi 5

ja keskkonnakaitsealaseid eesmärke, mille üksnes turupõhine süsteem võib hõlpsasti kõrvale lükata. Tuleb sellegipoolest märkida, et need eesmärgid ei vasta täiel määral ELpoliitika põhisuunale, mis rõhutab majanduskasvu edendamist. See ilmneb näiteks EL linnapoliitikas, kus sotsiaalse ühtlustamise eesmärgid on taandunud piirkondade konkurentsivõimet toetavate projektide ees (vt Frank, 2006). Kesk- ja Ida-Euroopas tõukas kommunismi kokkuvarisemine piirkonna linnaplaneerimissüsteemid põhjalikku muutusse. Neis piirkondades aastakümneid kasutusel olnud planeerimissüsteemid, millele oli tüüpiline tugev riiklik tsentraliseeritus ning ressursside jaotamine ja kogu linnaehitusprotsessi reguleerimine riigi suva järele, samuti omavalitsuse roll linnaplaneerimises üksnes riikliku poliitika elluviijana (näit. Bater, 1980; Balchin et al., 1999: 161 162; Tosics, 2005), vananesid kiiresti. Üleminek turumajandusele, erasektorile maaomandi tagastamine ja kinnisvaraturgude taassünd soodustasid ka uutmoodi planeerimissüsteemide kasutuselevõtmist Linnaplaneerimise uuendamine on kogu Kesk- ja Ida-Euroopas olnud sellegipoolest raske ja vastuoluline protsess. Turumajanduse kasutuselevõtmisega kaasnenud vabaduse eufooria ja kommunistlikule riigijuhtimiskultuurile vastureaktsioonina tekkinud tugev toetus suurtele administratsiooni kärpimistele vahetult pärast võimuvahetust nõrgendas ka linnaplaneerimise legitiimsust ja ressursse (Thornley, 1993). Võib öelda, et kogu füüsilise maakasutuse planeerimissüsteem jõudis kriisi vaenuliku suhtumise tõttu kõigesse ülalt alla delegeeritusse; valitses teatud laadi segaduse aeg, kus ei teatud, miks või kui palju eelnevalt määratletud piire üleüldse tarvis läheb (Maier, 2001). See omakorda lõi suurepärase pinnase kinnisvaraarendajate ja kinnistuomanike initsiatiivi järgiva nõudmisele vastavale planeerimise võrsumisele (sealsamas). Täiesti uue planeerimissüsteemi loomine on siiski aeglane, mistõttu Newman ja Thomley said oma 1996. aastal ilmunud raamatus Urban Planning in Europe vaid tõdeda, et neis riikides ei ole veel uusi planeerimissüsteeme (Newman and Thornley (1996: 69). Nüüdisuurimustes (näit. Balchin et al., 1999; Dimitrowska-Andrews, 2005) eristatakse Kesk- ja Ida-Euroopa linnaplaneerimissüsteemide äsjases muutumises kahte etappi. Esimest etappi, mis kestis ligikaudu 1990date teise pooleni, iseloomustas füüsilise maakasutuse planeerimise väike poliitiline kaalukus ning üldiselt võttes väga liberaalne suhtumine uutesse arendusprojektidesse nii keskvõimu kui ka piirkondlike poliitikute poolt. Linnaplaneerimise legitiimsus seati vaba turumajanduse vastasena otseselt küsimuse alla ning selle asemel, et koostada pikaajalisemaid plaane, strateegiaid ja visioone, põhines paikkondlik maakasutuse planeerimine ja arenduse sätestamine tüüpiliselt ad hoc-tüüpi poliitilistel otsustel ja lähenemisviisidel (Balchin et al., 1999; Dimitrowska-Andrews, 2005). Uutes üldplaneeringutes, kui neid üldse tehti, puudusid ajakohased praktilised ekspluateerimismehhanismid, näiteks majanduslikud stiimulid maaomanikele või muud maapoliitilised instrumendid (Dimitrowska-Andrews, 2005: 181) 2. Kinnisvaraturgude sotsialismiaegne reguleerimine oli purustatud kiiresti ja põhjani, kuid küsimus, missugune positsioon või roll peaks linnaplaneerimisel kui omavalitsuste tegevuse osal tulevikus olema, jäi Kesk- ja Ida-Euroopas veel 1990datel aastatel täiesti vastamata. Kuigi majanduslik vabaduse esiletõus nii mõtlema ahvatleb, ei olnud tegevus Kesk- ja Ida-Euroopas Läänemaailma turupõhiseid lähenemisviise kirjeldavate mõistete abil kuigi otstarbekalt teostatav. Oletatavate lähtekohtadega võrreldes oli nende riikide kohalik valitsus institutsionaalselt ja haldusvõimelt liiga nõrk, linnades puudus kinnisvarasektori arengut toetav strateegiline ja pikaajaline planeerimine ning avaliku ja 2 Erinevate maapoliitiliste meetmete kohta vt näiteks Larsson, 1997. 6

erasektori vaheline sünergia oli puudulik, nagu ka tegutsejate liitmine üheks vajalikuks koalitsiooniks ja plaanipõhine arengu juhtimine (Feldman, 2000; Keivani et al., 2001). Teises etapis, mis algas 1990date aastate lõpus, on planeerimise roll Kesk- ja Ida- Euroopa linnades tasapisi tugevnenud. Uurimuses on esile toodud strateegilise planeerimise üldine levik, samuti mõningate majanduslike meetmete kasutuselevõtt paikkondliku arengu edendamiseks (Balchin et al., 1999: 163 192; Golubchikov, 2004; Dimitrowska-Andrews, 2005; Altrock et al., 2006). Muude uute suundumuste hulka kuuluvad füüsilise maakasutuse planeerimine ja kinnisvaraarendust käsitleva seadusandluse tihedam lõimimine, linnaarenduse haldusele ja planeerimisele läbipaistvuse lisamine ning laiema avalikkuse (kodanike) senisest intensiivsem osalemine planeerimisprotsessis (Dimitrowska-Andrews, 2005: 181). Jätkusuutliku arengu mõiste on tulnud, et jääda, ka Kesk- ja Ida-Euroopa maakasutuse planeerimisse, sest seadused harmoniseeritakse Euroopa Liiduga ühtesobivaiks (sealsamas,: 182). Murranguaeg aga kestab veel, nii et saab näha, kui silmapaistev roll linnaplaneerimisele lõpuks antakse. 7

2 Linnaplaneerimine Tallinnas 2.1 Tallinna linnaplaneerimise pealiinid pärast Teist maailmasõda Tallinna linnaplaneerimine on pärast riigi taasiseseisvumist (1991) läbi teinud võimsa murrangu. Tegevuskeskkonna täieliku muutumise tõttu on uue linnaplaneerimissüsteemi loomine sotsialismiajal kasutatu asemele olnud vältimatu. Maa on kiiresti üle läinud turumajandusele, kinnisvara omandiõigusi on mastaapselt uuesti määratletud ja erasektori kinnisvaraäri on taas käivitunud. Pärast 1991. aastat toimunud arengus saab Tallinnaski eristada kahte etappi: üleminek liberaalsele ad hoc-planeerimisele 1990date algupoolel ning astmeline siirdumine reguleerituma süsteemi poole, kus maaomanike õigused on määratletud pigem (kuigi alati mitte kõikehõlmavalt) juba ette. 2.1.1 Linnaplaneerimine sotsialistlikus Tallinnas Eestis, nagu teisteski Kesk- ja Ida-Euroopa riikides, oli sotsialismiajastul kasutusel riiklikult juhitav, ehituse ja kinnisvarasektori iga osalist hõlmaval korraldusel põhinev planeerimissüsteem, kus maakondade peamine linnaplaneerimise alane funktsioon oli tegutsemine riiklikke plaane lokaalselt elluviiva organina. Eestis riigistati kogu maa, siirdades maaomandi 1940. aastal pärast nõukogulaste võimuletulekut riigile. Riigistati ka kõik elamud, väiksemaid eramaju arvestamata. Maa haldamine põhines kasutusõigusel ning korrusmajade haldamine rendiõigustel. Need õigused olid praktikas üsna tugevad ning meenutasid Lääne õiguspraktika järgset omandiõigust (vt Marcuse, 1996). Kasutus- ja rendiõigust sai näiteks edasi pärandada. Maa jaotati uutele ehitusprojektidele administratiivsete eralduste (suunamised) alusel ilma rahalise vasteta. Maa rentimist ei saanud ka edasi pärandada. Ehitustööd rahastati peamiselt riiklikust eelarvest ja kõik ehitusprotsessis osalejad olid rohkem või vähem seotud riikliku sektoriga, näiteks ehitusmaterjale ja -tööriistu tootsid vaid riiklikud tehased. 3 Avaliku sektori tegevused olid ka (vähenõudlikult tegutsenud) hoonete hooldus ja haldus. Ühiskondlik korterites elamine, mida kasutati kõikides korruselamutes, oli elanikule eriti soodne. Praktikas võidi korterit ennast pidada tasuks sotsialistliku töö eest ühiskonnas, kus riiklik jaotus oli suuremate teenuste ja kestvuskaupade soetamiseks lõppkokkuvõttes rahast ja ostmisest olulisem kanal. Riikliku jaotuse suunatust mõjutasid nii inimese/pere/elaniku positsioon ühiskondlikus hierarhias kui ka vajadus. Plaanimajanduses oli planeerimine linnade arendamises keskses rollis, kuid hierarhilisel ja riiklikult juhitaval moel: Eesti Nõukogude Sotsialistlikus Vabariigis asus hierarhia tipus Riiklik Ehituskomitee, mis koostas plaanid maa majanduslikuks ja tööstuslikuks arendamiseks ning hindas maakondade (rajoonide) elanikkonna kasvu ja uute elamute ehitamise vajadust (Bruns, 1993). Maakondade roll oli nende plaanide elluviimine. Maakasutuse planeerimise peamine vahend oli generaalplaan, mis oli majanduslikke plaane järgides tulevikule orienteerunud ja maakasutuse juhiste poolest üsna täpne. Generaalplaanid konkreetselt juhtisid linnaarendust, kirjutas Dimitri Bruns Tallinna linnaplaneerimise ajaloos (1993: 46), mis suunas Tallinna Linnaplaneerimisametit aastatel 1960 1980. Nõukogude ajal kinnitati Tallinnale kaks generaalplaani, aastatel 1953 ja 1971, mõlemad kahekümneks järgmiseks aastaks. 3 Elamuehitusest vt täpsemalt Ruoppila, 2004. 8

Generaalplaane täiendati ja ajakohastati vastavalt vajadustele detailplaanidega, mille koostas samuti linnaplaneerimistoimkond. Detailplaan koostati näiteks Mustamäe elamurajooni jaoks, pärast seda, kui Nõukogude Liit oli 1957. aastal vastu võtnud uue elamupoliitilise suuna. Tallinna linnaehitus arenes sotsialistlikul perioodil mitmes mõttes moel, mida on peetud tüüpiliseks sotsialistlike süsteemide alluvuses arenenud linnadele (nn sotsialistlikele linnadele) (näit. Dimitrowska-Andrews, 2005: 174). Üks niisugune tunnus on, et juba hoonestatud maa uuestiarendamist toimub üsna vähe. Tallinnas Teise maailmasõja ajal hävinud piirkonnad hoonestati 1940datel ja 50datel uuesti stalinistliku linnaplaneerimise vaimus ning linna keskust moderniseeriti aastakümnete jooksul üksikute uute ehitusprojektidega, kuid tervikuna säilis linna ajalooline struktuur suhteliselt muutumatuna. Vanalinna osas oli säilitamine sihiteadlik, kuid mõned teised kesksetel asukohtadel paiknenud vanad piirkonnad, kaasa arvatud suur hulk aktiivsest tööstuslikust kasutamisest kõrvaldatud maid, säilisid niisugustena peamiselt seetõttu, et puudusid uuestiarendamise mehhanismid. Linna ja tööstuse kasv kanaliseeriti uutele, linnaservas asuvatele maa-aladele, kuid siiski nii, et linnastruktuur püsis kompaktsena. Suuremad ehitusplatsid moodustasid kolm suurt elamurajooni Mustamäe, Väike-Õismäe ja Lasnamäe vana linnastruktuuri vahetus läheduses. Maa uuskasutuse vähesust sotsialistlikes linnades on selgitatud maa hinna tähelepanuta jätmisega maakasutuse planeerimises ning sotsialistliku elamuehitusmehhanismi tootmismahte ja mastaabieeliseid rõhutavate toimimisviisidega (Sykora, 1993; Szelenyi, 1996; Bertaud ja Renaud, 1997). Selles osas, milline hoone linna kesksetes osades säilis, kui linn peamiselt väljapoole kasvas, on Tallinn eriline. See on ainus Euroopa pealinn, kus ühe- ja kahekorruselised puumajad moodustavad üsna suure osa linna keskel asuvate piirkondade hoonestusest. See peegeldab tööstuse arengu ja linnastumise kolonialistlikke tingimusi 1860datest aastatest kuni Esimese maailmasõjani, Tsaari-Venemaa ajal. Baltisakslastele ja venelastele, kes omasid tol ajal suurema osa linna rasketööstusest, oli Tallinn pelgalt tootmiskoht. Kui rääkida Tallinnas kogutud kasumi siirdamisest kinnisvarasse, toimus see pigem St Peterburis või Saksamaa linnades kui Eestis (Bruns, 1993: 91 93). Nii moderniseerus Tallinn naaberlinnade Helsingi ja Riiaga võrreldes aeglaselt. Kuna eliidil polnud piirkonna vastu huvi, oli kogu linna tulevikku suunanud linnaplaneerimine nõrk. Ei ajakohastatud ka ehituseeskirju: väljaspool vanalinna lubati kasutada ehitusmaterjalina puitu. Seetõttu said eestlastest majaperemehed-arendajad kasutada seda traditsioonilist ja odavat ehitusmaterjali, rajades eeslinnadesse linna kasvava elanikkonna tarbeks rendielamuid. Kui Eesti kodanluse majanduslik ja poliitiline võim sajandivahetuse paiku suurenes, hakkas olukord tasapisi muutuma (vt Kalm, 2002). Teise maailmasõja järel olid linna kesksed piirkonnad siiski vaid osaliselt moderniseeruda jõudnud. Suuremat kesklinna uuestiehitamist polnud veel jõudnud toimuda ja puit oli linnaservades ehitusmaterjalina kasutusel ka maailmasõdade vahelisel perioodil. Niisuguse arenduse tulemusena ümbritseb Tallinna linnasüdant ka tänapäeval puitelamute vöönd. 2.1.2 Kinnisvarareform ja kinnisvaraäri taassünd Kinnistute omandiõiguse uuesti määratlemine on olnud üks turumajandusele ülemineku nurgakivi; omandireformi põhimõtteid sätestav seadus (1991) oli üks esimestest, mille taasiseseisvunud Eesti parlament vastu võttis. 9

Maad hakati erakätesse andma alates 1992. aasta restitutsioonist, mis tähendas, et 1940. aastal riigistatud maade omandiõigus ennistati maade algupärastele omanikele või nende järeltulijatele, ning krunte loovutati või müüdi hoonete haldajaile ning müüdi ka oksjonitel. Eestis läbiviidud kinnistute restitutsioon on Kesk- ja Ida-Euroopas olnud üks ulatuslikematest (Blacksell ja Born, 2002). Õiguste ennistamist ei ole kohaldatud juhtudel, kus kinnistud on oluliselt muutunud: olukordades, kus kruntidele on pärast 1940. aastat rajatud uusehitisi ning neile ehitistele on kohaldunud muid seadusjärgseid omandinõudeid, pole kinnistuid praktikas õigusjärgsetele omanikele tagastatud, vaid nende eest on makstud hüvitist. Juhul, kui kinnistutele ei ole kohaldunud seaduses ettenähtud tingimusi täitvaid tagastamisnõudeid, on neil paiknevate hoonete haldajatel olnud reeglina krundi eelisostuõigus. See on sotsialistlikul ajastul hoonestatud piirkondades olnud peamine maa erastamise vorm. Eraisikutest kodanikud on ostnud elamukinnistuid või nende osi peamiselt riiklike erastamiskupongidega (voucher itega), mida jagati kõigile vähemalt viis aastat Eestis elanud inimestele vastavalt nende töö- ja õpiaastatele (vt Lounela, 1993). Juriidilised isikud on andnud kruntide omandiõigust neil paiknevate hoonete haldusõiguse alusel. Väljaspool elamupiirkondi olevat maad on lisaks müüdud arendajatele ja investoritele oksjonitel. Kinnistureform on olnud ennekõike mastaapne protsess, mis on hõlmanud ka kõikide kruntide mõõtmist ja kinnisturegistri uuestiloomist. Kinnistureformi ei ole veel lõpule viidud, seega ei kata statistiline teave maaomanditest veel kogu Eesti maa-ala. Omandisuhted on põhijoontes siiski juba selged. Nagu tabelis 1 näha, on Harju maakonnas (ehk Tallinnas ja selle lähiümbruses) üle poole (57%) maast eraomandis. Ka riigile kuuluvad suured maa-alad (37%), munitsipaalomandis on aga äärmiselt vähe maad (1,4%). Peamine menetlus maa eraomandisse andmisel on olnud restitutsioon: ¾ erakätes olevast maast on algselt tagastatud endistele omanikele või nende pärijatele. Need kinnistud asuvad kas Tallinna enne 1940. aastat rajatud piirkondades (keskus, vanad eeslinnad ja aedlinnad) või (pärast 1991. aastat) hoonestamata jäänud põllumajandus- või metsamaadel linnaservades ja ääremaadel. Tallinnas tagastati 41% enne 1945. aastat ehitatud elamispindadest, mis kokku moodustas 7% linna elamubaasist (Ruoppila ja Kährik, 2003: 55 56). Eelisostuõigusega müüdud krunte on arvuliselt rohkem, kuid need katavad väiksema pindala kui tagastatud kinnistud. Tallinna linn oman maast 5%, ehk veidi rohkem kui maakonna vallad keskmiselt, kuid sealhulgas äärmiselt vähe ehituskõlblikku maad (Tvk, 2001a: 8). Kinnisvarareformiga anti munitsipaalomandisse üksnes teid, parke, kohalike omavalitsuste ja nende pakutavate teenuste kasutuses olnud kinnistuid, samuti mõningaid krunte, kuhu oli 1980datel rajatud infrastruktuur, kuid mida ei olnud muul moel hoonestatud (Tallinnas peamiselt Lasnamäel) ning vähesel määral krunte, mis kuulusid 1940. aastal Tallinna linnale. 10

Tabel 1: Maaomand Harju maakonnas (Tallinn ja selle lähiümbrus) 31.03.2007, registreeritud maa (78 % kogu maa-alast). Allikas: Maa-amet (www.maaamet.ee) Registreeritud Arv Pindala (ha) Tagastatud 44 440 141 451 (42 %) Eraomandis (restitutsioonis) Müüdud 106 626 193 390 eelisostuõiguse põhjal 61 814 49 988 (15 %) (57 %) Müüdud oksjonil 372 1 951 (0.6 %) Vaba põllumajandusmaa 1 086 11 477 (3.4 %) Vaba metsamaa 670 4 610 (1.4 %) Munitsipaalomandis 2 370 4 803 (1.4 %) Riigi omandis 4 746 123 650 (37 %) Kokku 120 498 337 928 Lisaks kinnisvarareformile on kogu kinnisvarasektori äritegevus uuesti käivitunud. Suurem osa Eesti kinnisvaraturul tegutsevatest Eesti ettevõtetest on pärast 1991. aastat rajatud täiesti uutena, hõlmates nii kinnisvaraarendajaid, ehitusettevõtteid, kinnisvaravahendajaid, äripanku, kinnisvarainvestoreid kui ka kinnistute hooldus- ja haldustegevust. Vaid mõne ehitus- ja hooldusettevõtte taustal on endiste riiklike ettevõtete erastatud osad, kuid needki on loomulikult läbi teinud vormimuutuse. Erastatud elamuhoonete haldamine on üle antud korteriühingutele. Seadus eeldab, et korteriühistu peab eksisteerima igas mitme korteriga majas. Korteriomandi korraldamisel järgitakse Eestis Saksa mudelit: iga inimene omab korterit ja mõttelist osa ülejäänud kinnistust. (See tähendab, et keegi ei oma nimeliselt kogu kinnistut, nagu Soome korteriühistu mudeli puhul). Korteriühistu on omanike ühendus, kus võetakse vastu kinnistut puudutavaid otsuseid. Korteris elamisega seostuvate jooksvate kulude maksumus on Eestis pärast korterite erastamist märgatavalt tõusnud, sest erinevad teenused on muutunud turupõhiseks ja makse on hakatud sisse nõudma otse elanikelt erinevalt sotsialismiajast, kus tarbijahinnaindeks oli pigem fiktsioon (kuid teenuste kvaliteet samuti madalam). Olulisemat mõju on avaldanud soojusenergia hinnatõus, kuid elanike kukrut on kergendanud ka hooldus- ja haldusühingute üleminek ärimajandusettevõteteks, gaasi- ja veetasud, jäätmehooldus jne. Elamiskulusid kasvatavad ka elamubaasi juures vajalikud suuremahulised renoveerimistööd. 2.1.3 Linnaplaneerimise arendamine taasiseseisvunud Eestis Linnaplaneerimissüsteemi arendamises võib Eestis ja eeskätt pealinnas Tallinnas eristada pärast turumajandusele üleminekut kahte eri etappi (Ruoppila, 2007). Esimese, väga liberaalse etapi alguseks võib pidada Tallinna ajutise ehitusmääruse vastuvõtmist 1993. aastal. 1995. aasta jätkas Planeerimis- ja ehitusseadus suuresti samu põhimõtteid. Tähenduse kaotanud nõukogudeaegse üleriikliku planeerimise asemele loodi selles, esimeses etapis liberaalne planeerimissüsteem, mis andis maaomanikele ja arendajatele võimaluse lasta teha detailplaneering ning võtta sel moel initsiatiiv linnaarenduse uute suuniste määratlemisel. Sellest muutusest alates on suur osa Tallinna Linnaplaneerimisameti tööst seisnenud maaomanike ja arendajate tellitud 11

detailplaanide juhtumipõhine kontrollimine. Esimeses etapis olid eraettevõtjatel tegutsemiseks märkimisväärselt vabad käed, sest Tallinnas puudus kehtiv üldplaneering, ega olnud ka palju muid eelnevalt määratletud, arendust piiravaid tegureid. Praktikas olid linnaplaneerijad hinnanud maa kasutusotstarvet ning hoonestuse kõrgust, tihedust ja mahte, kasutades kriteeriumina ümbritsevat hoonestust. Kuna kirjalikke määrusi ja eeskirju on olnud vähe, on see jätnud palju ruumi läbirääkimistele ja juhtumipõhistele kaalutlustele. Paindlike ja juhtum juhtumilt improviseeritud kriteeriumite tõttu nimetatakse seda 1990date alguses loodud planeerimissüsteemi ad hocplaneerimiseks. 4 Linnaplaneerimissüsteemi arendamise teise etapi alguseks võib Tallinnas pidada aastat 2000. Teise etapi jooksul on linna vahendid tahtlikuks sekkumiseks linnaarenduse suundadesse (piirangutega) tunduvalt paranenud. Samal ajal on tasapisi lisandunud erinevad maakasutuse suunised ja neile vastavalt ka erinevad maakasutuse piirangud, mille raames maaomanikud võivad oma krunte arendada. Märkimisväärsed teise etapi uuendused on olnud Tallinna uue üldplaneeringu kinnitamine, planeerimisprotsessi täpsustamine ehitusmäärustes ning linnaosade üldplaneeringute ja teatud piirkondi puudutavate täpsustatud ehitusmääruste kasutuselevõtt ja praktikas rakendamine. Tallinna linna üldplaneering 2000 (Tlv, 2001a) määratleb linnastruktuuri arendamise üsna üldisel tasandil, hõlmates maakasutusvööndeid, liikluse organiseerimist ja infrastruktuuri arendamist. Tallinna üldplaneering on olemuselt pigem ülevaade linna struktuurist plaani koostamishetkel kui visionaarne, tulevikuks suuniseid andev dokument. Tolleaegse Linnaplaneerimisameti üldplaneerimisosakonna juhataja sõnul on niisuguse lahenduse eeliseks asjaolu, et see võimaldab paindlikke ja kiireid reaktsioone ühiskondlikele muutustele (Nigul, 1999: 31). Kriitikud seevastu on teinud üldplaneeringule etteheiteid just juhtimisfunktsioonist kõrvalehoidumise eest, näiteks Kalmi sõnul (2002: 480) on kahetsusväärne, et üldplaneering ei sisalda planeerimisvisioone maakasutuse muutustest üleminekul industriaalsest postindustriaalseks linnaks. See on kahtlemata, või peaks olema, rõhutatult oluline küsimus linnale, mille kesksetes piirkondades on märkimisväärselt palju kasutusest kõrvaldatud, varem tööstuslikus kasutuses olnud maad. Arhitektuurikaitse osas oli üldplaneering siiski suur samm edasi. Üldplaneeringus on määratletud kaheksa arhitektuuriliselt väärtuslikku piirkonda (hiljem, pärast 2003. aasta ehitusmäärust, on neile kinnistunud mõiste miljööväärtusega hoonestusala ). Kõnealuse kaheksa piirkonna hulka loetakse erinevaid villade piirkondi, puithoonete piirkondi ja vanu tööstuspiirkondi. Vanalinna järel on kõne all esimesed objektid, kus arhitektuurikaitse hõlmab kogu piirkonda, mitte pelgalt üksikut hoonet või hoonekompleksi. Üldplaneeringus endas ei määratleta kaitse olemust, vaid esitatakse piirkondlik piirang. Tekstiosas on mainitud kavatsust koostada igale kaheksale piirkonnale eraldi kaitseplaneering või spetsiaalne ehitusmäärus, mis täpsustab kaitse 4 Esimeses etapis püüdis Tallinna linn tõepoolest tõusta juhtiva arendaja positsiooni kahes olulises piirkonnas: ärikeskuses ja sadamapiirkonnas. Mõlemal juhul põhines tegevus nägemusel, et linn oleks saanud need maa-alad enda omandisse ja suutnud neid arendada oma lähtekohtadest. Mõlemas sihtpiirkonnas see siiski ebaõnnestus, põhjused olid erinevad. Mõlemale piirkonnale kohaldati planeerimist, mis on kajastunud hilisemas arendustöös; vähemalt ärikeskust ei ole arendatud umbropsu (vt Ruoppila, 2007: 415 419). 12

objekti ja ulatust ning kehtestab täiendushoonestamise tingimused (Tvk, 2001a: 60 64). Tallinna vanalinn nende kaheksa piirkonna hulka ei kuulu, seal on juba pikemat aega kehtinud eraldi kaitsemäärused. Need jõustusid juba aastal 1997, kui Tallinna vanalinn kanti Unesco maailma kultuuripärandi nimekirja. Arhitektuurikaitse raames esitatakse üldplaneeringus ka (aastal 1996, enne esimeste pilvelõhkujate ehitamist defineeritud) vabade vaadete vööndid, kus (vana)linna siluett peab vabalt näha olema ja kõrghoonete ehitamine on keelatud. Tallinna ehitusmäärus 2001 (Tvk, 2001b) aga andis planeerijate käsutusse täiendavaid tööriistu maakasutuse kindlaksmääramiseks väikepiirkondade kaupa, muutes linnaosade üldplaneeringud ja nn temaatilised planeeringud planeerimiskorralduse osaks. Mõlemat kasutatakse teatud piirkonna või teema osas üldplaneeringu täpsustamiseks või ajakohastamiseks. 2001. aasta ehitusmääruses muudeti ka detailplaneerimise protsessi, nii et (harilikult erasektorile kinnitatava) planeerimisloa kinnitamistingimusi täpsustati ja sellele protsessi algetapile anti varasemast suurem kaalukus. (Detailplaneerimise protsess on esitatud punktis 2.3). Planeerimis- ja ehitusseadused ajakohastati aastal 2002. Varasema, 1995. aastast pärit seadusega võrreldes rõhutab uuem maakasutuse planeerimist puudutav seadus (2002) planeerimise ühiskondlikkust, näiteks on looduskaitse- või arhitektuurikaitsealastes konfliktsituatsioonides on esimus avalikul sektoril. Neis osades piirab seadus ka eraisiku või eraettevõtte õigust detailplaneeringuid koostada. Seal, kus varasem seadus kohustas omavalitsusi üldplaneeringut koostama, kohustab uus seadus omavalitsusi üldplaneeringut ajakohasena hoidma. Selle kohustuse täitmist hõlbustab seadusega kinnitatud juriidiline alus linnaosade üldplaneeringutele, temaatilistele planeeringutele ja eraldi rajatud piirkondadele koostatavatele ehitusmäärustele. Seaduses kehtestatakse nõudmised ka planeerimisprotsessi läbipaistvusele ning antakse eraisikutele rohkem õigusi planeerimisettepaneku vaidlustamiseks ja planeerimisotsuste edasikaebamiseks. Uue seaduse jõustudes registreeris Tallinn ka oma ehitusmääruse (2003), mis vastas seaduses sätestatule. Ehitusmääruse tähelepanuväärseim uus punkt oli ajalooliselt hoonestatud keskkonna kaitsele osutatud tähelepanu. Üldplaneeringus määratletud kaheksa piirkonda jõudsid praktikas kaitstavatesse ringkondadesse koos 2003. aasta ehitusmääruse kinnitamisega, kui kõigi nende piirkondade arendusprojektid allutati (eraldi planeeringu või ehitusmääruse puududes) ranguse poolest tuntud Tallinna Muinsuskaitseameti kontrollile. Planeerimissüsteem on ennekõike arenenud nii, et linn on saanud (vähemalt põhimõtteliselt) oma käsutusse rohkem vahendeid, millega ta võib soovi korral, või kui poliitikud nii otsustavad, sekkuda linnaarendusse. Linnaplaneerimissüsteemi arendamise teine etapp on praegu veel pooleli. Punktis 2.3 antakse ülevaade planeerimise hetkeseisust ning sellest, milliseid täpsemaid juhendeid on tulevasele arendustööle linnaosade üldplaneeringutes ning teatud piirkondade ehitusmäärustes antud. Teisisõnu näidatakse seal, milliseid määrusi, mille piires maaomanikud oma krunte arendada võivad, on loodud, ja millise järelduse võib planeerimise hetkeseisust selle vaatenurga alt teha. 13

2.2 Linnaplaneerimise peamised väljakutsed täna Kui sotsialismiajastul keskendus ehitustegevus peamiselt eeslinnadele, siis pärast turumajandusele üleminekut on rõhuasetused olnud kesklinna uuestiarendamisel nii ärikui ka elamukinnistute osas, ning peamiselt eramuehituse vormis toimunud eeslinnahoonestusel. Maakasutuse muutusi võib selgitada ühelt poolt uute läänelike linnaarendusmudelite või ideede kohandamisega Tallinna konteksti, aga ka maaturgude tegevusega. Kiiresti lahknenud maa hinnad on hakanud eristama ka maakasutusi ja - kasutajaid, eriti linna kesksemates piirkondades. Eesti kindel ja kiire majanduskasv on taganud pidevalt kasvava nõudluse nüüdisaegsetele kontoriruumidele ja äripindadele, samal ajal on edenenud kodumajapidamised üha suuremal määral kolinud uutesse või kapitaalremondi läbi teinud elamutesse. Need arenduskulud on muutnud ka Tallinna linnastruktuuri. Tallinna keskuses on uut linnaruumi hoonestatud peamiselt endiste tööstuskinnistute või puitmajakvartalite asemele, või alternatiivselt varasemat, üsna avarat linnastruktuuri uute rajatistega täiendades. Muutuste vaieldamatu keskpunt on olnud Tallinna uus, pilvelõhkujatega vürtsitatud ärikeskus mõlemal pool Tartu maantee pikendust. Kontoripindade ehituse muud rõhuasetused on olnud südalinnas Tartu maantee põhjapoolne külg (WTC ümbrus) ja ringtee läheduses Pärnu maantee mõlemas piirkonnas on kontorihooned kerkinud endisele tööstusettevõtete maale. Keskuses on ehitatud uusi elumaju suhteliselt rohkem vanalinnast lõuna poole ja Kadriorgu, kus nende alt on harilikult lammutatud vanu puitmaju. Siin-seal võib linna keskel leida taskuid, kus hoonete renoveerimine on edenenud keskmisest kiiremini ning kus kahtlemata on ka elanikkond suuremal määral vahetunud. Üha rohkem võib sama tendentsi näha ka kesklinna ümbritsevas puitmajade linnaosades. Unesco maailma kultuuripärandi hulka arvatud vanalinna on ulatuslikult remonditud, kuid otstarbelt on see muutunud endisest enam turistikeskseks. Kesklinnast põhjas ja lõunas asetsevates laiades endistes tööstuspiirkondades on palju vaba maad, mille uuestiarendamine on alles algusjärgus. Põhja pool ulatub niisugune piirkond kogu rannajoonel reisisadama ümbrusest läände, kuni Paljassaareni välja. Väljaspool kesklinna on elamuehituse peatrend olnud ühepereelamute lisandumine Tallinnas ja selle ümbruses. Teine väljaspool kesklinna märgatav suundumus on olnud uute kaubanduskeskuste, ostukeskuste ja marketite ehitamine suurtesse liiklussõlmedesse. Seni on need uued kontsentratsioonipunktid tekkinud peamiselt Tallinna halduspiiridest sissepoole. Esimesed kinnisvaraarendajate teostatud ühepereelamute piirkonnad tulid turule 1996. aastal ja sestsaadik on pakkumine üha kasvanud. Ühepereelamuid pakutakse kõige rohkem Tallinna kirdeosas Pirita ja Merivälja linnaosades ning ka teisel pool linnapiiri, Viimsi vallas, samuti Tallinna loodeosas Kakumäe poolsaarel ja sealt edasi, linnapiirist väljaspool, Harku vallas Tabasalus. Viimastel aastatel on uusi elamukogumeid kerkinud ka Tallinna lõunapoolele. Ränne Tallinna ümbritsevatele ääremaadele algas praktiliselt alles 1990datel aastatel (Tammaru, 2001). Elamuehituse mahud on esialgu olnud üsna väikesed, kuid praegu toimuvat arendust võib nimetada eeslinnastumise esimeseks laineks (Ruoppila, 2002). Neist muutuste tuultest võrsuvad Tallinna linnaplaneerimise peamised väljakutsed: Kuidas teostada (või lasta teostada) kesklinna moderniseerimine otstarbekal moel; 14

Kuidas tagada arhitektuuriliselt väärtuslike ajalooliste piirkondade või miljööde kaitse; Kuidas avada linn merele pärast aastakümnete pikkust pausi; Kuidas suunata (ja/või lasta teostada) kasutusest kõrvaldatud tööstuspiirkondade uuskasutust muutuva linnastruktuuri seisukohalt sihtotstarbeliselt; Kuidas edendada eeslinnade renoveerimist selle siiani märkimisväärse elamufondi säilitamiseks: Kuidas hallata ühiskonnastruktuuri killustumist, võttes arvesse Tallinna linnapiirkonna kasvamist de facto üle linna piiride ning edasi-tagasi sõitmise lisandumist; kuidas vastata sellele regionaalsele väljakutsele. Mil moel praegune linnaplaneerimine neile küsimustele vastab, sellest räägime järgmises peatükis. 2.3 Linnaplaneerimissüsteem täna 2.3.1 Planeerimistasandid ja ehitusmäärused Tallinnas jaguneb planeering kaheks erinevaks planeerimistasandiks, üldplaneering ja detailplaneering. Põhimõtteks on, et üldisem planeering juhib üksikasjalikumat. Planeeringutel on seadusjõud. Linna üldplaneering on linna maakasutuse ja liikluskorralduse üldotstarbeline plaan, mis katab kogu linna ja juhib detailplaneeringut. Linnaosa üldplaneeringutes määratletakse täpsemalt eri tegevuste paiknemine, liiklusalased lahendused jms teatud rajatud piirkondades. Linnaosa üldplaneeringutes defineeritakse vahelduval täpsusastmel erinevate piirkondade arendamise rajatingimused, mida kasutatakse krundi- või projektipõhise detailplaneeringu juhtimiseks. Linnaosade planeeringutega võrreldavad on temaatilised planeeringud, mis määratlevad teatud laadi ehitusprojekti ulatuse suuremas piirkonnas. Näiteks temaatiline planeering kõrghoonete võimaliku paiknemise ja ehitustingimuste kindlaksmääramiseks on olnud teoksil 2004. aastast saadik. Detailplaneeringuga luuakse eeldused ehitustegevusele. Detailplaneering määrab, millistel otstarvetel piirkonda võib kasutada ja kui palju maa-alale tohib ehitada. Detailplaneeringuga sätestatakse ka näiteks hoonete kõrgus ja tänavate laius ning palju muid ühiskondlikku struktuuri ja linnapilti mõjutavaid tegureid. Detailplaneeringud joonistab maaomanik või arendaja vastavalt Linnaplaneerimisameti antud planeerimisjuhistele. Detailplaneerimisprotsess kestab ligikaudu kaks aastat. Ehitusprojekte juhib ka Tallinna linna ehitusmäärus (terviklikult uuendatud viimati aastal 2003), mis täiendab kohalikul tasandil planeerimis- ja ehitusseadusi. Planeerimise kõrval kasutatakse ehitustegevuse juhtimisvahendina eraldi määratletud piirkondade jaoks koostatud spetsiaalseid ehitusmäärusi. Neid on Tallinnas kasutatud nii ehitusajalooliselt oluliste piirkondade kaitsevahendina kui ka varem hoonestamata piirkondade arenduspiiride paikapanemiseks. 15

2.3.2 Üldplaneerimise hetkeseis Nagu ülalpool välja toodud, määratleb viimane kogu linna kattev üldplaneering, Tallinna üldplaneering 2000 (Tlv, 2001a), linnastruktuuri arendamise üsna üldisel tasandil, hõlmates maakasutusvööndeid, liikluse organiseerimist ja infrastruktuuri arendamist. Üldjooneline planeering on lubanud nii palju lähtepunkte, et teoks tehtud areng ei ole sellega palju vastuollu läinud. 2007. aasta aprillis intervjueerisin ma Tallinna detailplaneeringu juhatajat, kelle sõnul suurem osa Tallinna ehitamisest on toimunud üldplaneeringu alusel ja kõrvalekalded on olnud teadvustatud planeering isegi ei püüdnud prognoosida ühiskondlikust arengust tulenevaid linnaruumi muutmisvajadusi. Linnaosade üldplaneeringuid on seni kinnitatud kaks. Tallinna linnaplaneerimine tundus pööravat uue lehekülje 2004. aasta detsembris, kui Paljassaare ja Russalka vahelisele rannapiirkonnale kinnitati (osa)üldplaneering (Tlv, 2004c). Kõne all on ametlik arendusvisioon linna peamisele rannaribale tervikuna, mis katab 20 km rannajoont ja 500 ha rannikupiirkondi. Planeering on vastus ühele olulisemale planeerimisväljakutsele: kuidas avada linn merele. Planeering esitab nägemuse piirkonna terviklikust arendamisest ja juhendab rannapiirkonna eri osades toimuvat jätkuplaneeringut. Rannapiirkond on jagatud kaheksaks peapiirkonnaks vastavalt nende põhiotstarbelistele maakasutusfunktsioonidele (puhkeala, elamupiirkond, teenused, tööstus või nende erinevad kombinatsioonid) ning kokku 26 allpiirkonnaks, mille suhtes on eraldi hoonestusõigused. (Üks allpiirkond klassifitseeriti ka miljööväärtuslikuks hoonestatud alaks, seega kaitsealasse kuuluvaks). Planeering sisaldab olulisemaid liikluse planeerimise suuniseid: sõiduteed, kergliiklussooned ja jalakäijate alad, avar rannapromenaad kaasa arvatud. Lisaks identifitseeris planeering 12 tähtsat kohta, mille hulka kuuluvad nii funktsionaalsed tervikud (näiteks sadamad) kui ka ootel olevad arendusprojektid nagu Kadrioru kanti planeeritud uus ooperiteater ning ajalooline Patarei kaitserajatis. Allpiirkondadele (26) on eraldi määratletud nende maakasutuseesmärgid ja hoonestusõigused, mis sätestavad hoonete maksimaalse kõrguse, paiknemise, hoonestatava ala suhte krundi suurusesse, rohelised piirkonnad jms. Mõnes allpiirkonnas on ettekirjutused eriti täpsed, teistes on rohkem otsuseid jäetud koos detailplaneeringuga arendajate teha. Eeskätt on lahtisemaks jäetud kõige olulisemate ning kõige suuremaid erimeelsusi tekitanud piirkondade tulevik. Mõnel juhul korraldatakse allpiirkondade jätkuplaneeringu tegemiseks arhitektuurikonkurss. Piirangute osas on tähelepanuväärne ja omapärane veel see, et kuigi planeering on tugevasti tulevikku orienteeritud, on paljud hoonestusõiguse eelmääratlused koostatud olemasoleva, ümbritseva vana hoonestuse suhtes. (Planeeringu mõjuvõimu kohta andmed puuduvad, sest sellega määratletud piirkonda ei ole veel midagi ehitatud). Tallinna strateegias esitatud rajajoonte kohaselt püütakse üldplaneeringut täpsustada, koostades Tallinna iga linnaosa kohta (kokku 8) osaüldplaneeringu. Neist on praeguseks kinnitatud vaid üks, Mustamäe linnaosa üldplaneering, mis võeti vastu 2006. aasta juunis (Tvk, 2006). Planeeringus on kesksel kohal Mustamäe eeslinna eraldamine iseseisvaks tervikuks ning erinevate arenduspiirkondade määratlemine. Planeeringu mõte seisneb selles, et Mustamäe eeslinn, mis on Tallinna esimene tänapäevane eeslinn, on väärtuslik oma aja terviklik kompleks, mille planeerimise erijooned tuleb säilitada, kuid nii, et samal ajal toetatakse ka elamistingimuste paranemist. Geograafiliselt rajatud, nn arenduspiirkondadel on piiranguid vähe. Planeeringu tekstiosa 16

nendib, et klassikalise eeslinnaga võrreldes oleks neis piirkondades võimalik äriruume ja liikumispiirkondi ning elamuehitust tihedamalt lõimida (Tvk, 2006: 27). Praktikas jäetakse arenduspiirkonnad arendajate nägemuste hoolde. (Hetkel valmivate linnaosa üldplaneeringute juurde, mida on mitu, tuleme peatükis hiljem tagasi). Spetsiaalsed ehitusmäärused Eraldiasuvaid spetsiaalseid ehitusmäärusi on kasutatud (osa)üldplaneeringu toe või esimese etapina, eeskätt kaitsealadesse kaasatud miljööväärtuslikes hoonestatud piirkondades ning ühel juhul ka varem täiesti hoonestamata piirkonnas. Esinene eraldi määratletud piirkonna ehitusmäärus kinnitati 2004. aastal Nõmme linnaosale (Tlv, 2004b). Nõmme on suur aedlinnapiirkond, mis on suurelt osalt klassifitseeritud miljööväärtuslikuks hoonestatud piirkonnaks. Ehitusmääruses on linnaosa arhitektooniliste põhimõtete alusel jagatud viieks allpiirkonnaks, millest igaühes on eraldi määratletud täpsed hoonestusõigust puudutavad eeskirjad (hoonete maksimaalne kõrgus, korruste arv, hoonestatud ala suhe krundi suurusesse, hoonestatava krundi minimaalne suurus jne), et säilitada hoonestatud keskkonna erilised omadused. Nömme järel on miljööväärtusliku hoonestatud piirkonnana eraldi ehitusmäärused saanud ka Pelgulinna (Tvk, 2005b), Kalamaja (Tvk, 2005c) ning Kassisaba, Veerenni ja Kadriorg. Ehitusmäärus on võetud juhtimisvahendiks ka varem hoonestamata piirkondades: Astangu ehitusmäärus (2005a) sätestab arendusliinid piirkonnas, mis varem (näiteks 2000. aasta üldplaneeringus) on olnud reservmaa. Pooleliolevad linnaosa üldplaneeringud ja temaatilised planeeringud Tallinna 2025. aastani ulatuvas strateegias (Tvk, 2004a) on püstitatud eesmärk, et selleks ajaks on igal Tallinna kaheksast linnaosast olemas nende hoonestamist täpsemalt reguleeriv linnaosa üldplaneering ja kinnitatud on ka nüüdishetke vaatepunktist lähtudes vajalikumad temaatilised planeeringud. Lisaks esimesena kinnitatud Mustamäe linnaosa üldplaneeringule ongi praegu valmimas kõikide teiste Tallinna kaheksa linnaosa üldplaneeringud. Osade planeeringute koostamist alustati viimase aasta jooksul, teised on olnud töös juba märkimisväärselt kaua, Pirita linnaosa üldplaneering juba alates 1994. aastast. Valmimistähtajad on lahtised, mistõttu protsess ei saa tõenäoliselt olema kuigi kiire. Lisaks on muuhulgas töös ka kõrghoonete paiknemist ja ehitustingimusi käsitlev temaatiline planeering ja spetsiaalne ehitusmäärus Tallinna kesklinna linnaosale. Kuigi valdadel on õigus piirata eraomandis oleva maa kasutust omaniku tahtest sõltumatult, on suurimaks takistuseks planeeringute kinnitamisel teatud erakruntide maakasutuse ja maaomandi alased ebaselgused. Linnaplaneerimisameti järgi eeldab keerulisemate probleemjuhtumite lahendamine õiguslikke pretsedente. Kuid see, et planeering ei ole ametlikult kinnitatud, ei tähenda, et selle kavandeid ei kasutataks ehitustegevuse juhtimiseks. Näiteks Pirita linnaosa üldplaneeringus, mille kavand valmis juba 1998. aastal, on selle ebaametlikust staatusest hoolimata olnud sellele kiiresti arenevale piirkonnale märgatav mõju, sest 17