ISSN 1392-1142 ORGANIZACIJ VADYBA: SISTEMINIAI TYRIMAI 2012.62 Remigijus CIVINSKAS Erika LAURUŠONYT Konsultavimas Europos S jungos strukt rin s paramos administravimo procesuose Lietuvoje Straipsnyje nagrinėjamas konsultantų ir konsultacinių įmonių vaidmuo ES struktūrinės paramos administravimo procesuose Lietuvoje. Ypatingas dėmesys yra kreipiamas konsultantų santykių su užsakovais bei suinteresuotais veikėjais problematikai. Konceptualų tyrimo pagrindą sudaro užsakovo vykdytojo ir suinteresuotų veikėjų teorijų kategorijos. Jomis remiantis siekiama atskleisti ES struktūrinės paramos administravimo santykių lauką bei visų dalyvaujančių veikėjų vaidmenis ir įtaką. Kokybinio tyrimo metu (individualių interviu metodas) surinkti duomenys sudarė empirinių duomenų pagrindą. Raktiniai žodžiai: verslo konsultavimas; ES struktūrinių fondų administravimas, užsakovo vykdytojo santykiai; politika. The goal of the study is to analyze the role of advisors and consulting firms in the administration processes of the EU structural support and to research their relationship with customers and other stakeholders. The theoretical background based on the relationship between principal and agent as well as the problems arising from such relationship are analyzed. Also attention is given to the theoretical analysis of the stakeholders which reveals the relationship network of the EU structural support administration as well as the roles and influence of its participants. Data of the qualitative research (method of the individual interview) is the background of the empirical analysis. Keywords: business consulting; administering of the EU structural support; principal agent relationship; policy. vadas Lietuvai tapus Europos Sąjungos (toliau ES) nare atsirado galimybė pasinaudoti valstybėms narėms teikiamais paramos mechanizmais, iš kurių vienu svarbiausiu galima laikyti ES struktūrinių fondų paramą. Nors ši parama gali būti naudinga visos Lietuvos ūkio plėtrai ir vystymuisi bei pagerinti gyvenimo kokybės standartus, tačiau jos administravimas ir įsisavinimas yra gana didelis iššūkis reikalaujantis kompetencijos, patirties ir kūrybiškumo, todėl dauguma pretendentų paramos projektams paruošti ir administruoti pasirenka išorines konsultantų paslaugas. Remigijus CIVINSKAS socialinių mokslų daktaras, Vytauto Didžiojo universiteto Viešojo administravimo katedros docentas. Adresas: S. Daukanto g. 28, Kaunas LT-44246. Tel.: 00 370 612 427 29. El. paštas: r.civinskas@pmdi.vdu.lt. Mokslinių interesų sritys: viešosios politikos įgyvendinimas, viešųjų paslaugų teikimas, vadybinių inovacijų taikymas viešajame administravime. Erika LAURUŠONYTĖ Vytauto Didžiojo universiteto Viešojo administravimo katedros lektorė. Adresas: S. Daukanto g. 28, Kaunas LT-44246. Tel.: 00 370 679 537 59. El. paštas: e.laurusonyte@pmdf.vdu.lt. Mokslinių interesų sritys: ES struktūrinių fondų administravimas, Europos integracijos procesai, viešojo sektoriaus reformos.
26 Pagrindinė straipsnyje analizuojama problema yra ta, jog iki šiol konsultantų ir konsultacinių įmonių vaidmuo ES struktūrinės paramos administravimo procesuose Lietuvoje praktiškai netyrinėtas konsultantai nelaikomi svarbiais veikėjais, galinčiais daryti įtaką visos ES struktūrinės paramos įsisavinimui. Tačiau į konsultantų ir konsultacinių įmonių vaidmenį ES struktūrinės paramos administravimo procesuose Lietuvoje galima žiūrėti dvejopai: viena vertus, jie gali padėti neturintiems patirties pretendentams atlikti gana sudėtingą techninį paraiškos parengimą ar tolimesnį projekto administravimą, kita vertus, būdami verslo atstovai, suinteresuoti kuo didesnio pelno siekimu, gali ne tik siekti daryti įtaką ES paramos paskirstymui, nevykdyti užsakovo nurodymų, bet ir iškreipti ES struktūrinės paramos panaudojimo esmę. Straipsnio tikslas ištirti konsultantų ir konsultacinių įmonių vaidmenį ES struktūrinės paramos administravimo procesuose, jų santykių su užsakovais bei suinteresuotais veikėjais (angl. stakeholders) problematiką bei tai, kokią įtaką šie santykiai gali daryti ES struktūrinės paramos administravimui Lietuvoje. Tikslui pasiekti buvo išsikelti šie uždaviniai: 1. Apibrėžti svarbiausius suinteresuotus veikėjus ES paramos administravimo procesuose Lietuvoje bei ištirti jų santykius su konsultacinėmis įmonėmis; 2. Išanalizuoti konsultantų ir konsultacinių įmonių oportunizmo problemą ruošiant ir įgyvendinant ES struktūrinės paramos projektus bei galimas kontrolės priemones jai sumažinti. Tyrimo metodai. Atsižvelgiant į išsikeltą darbo tikslą naudojama integruota tyrimo metodologija. Pirmiausiai, siekiant išanalizuoti konsultantų ir konsultacinių įmonių vaidmenį ES struktūrinės paramos administravimo procesų Lietuvoje ekspertinį vertinimą, atliktas kokybinis tyrimas bei jo metu gautos informacijos sisteminimas ir analizė. Kokybinis tyrimas buvo vykdomas pasitelkiant pusiau struktūruotą interviu. Kokybinis tyrimas buvo vykdomas 2011 m. kovo gegužės mėnesiais. Taip pat straipsnyje naudojama ir antrinės, jau publikuotos literatūros bei dokumentų analizė, o gauti duomenys susieti su kokybinio tyrimo rezultatais. Siekiant objektyvesnių tyrimo rezultatų bei gilesnės problemų analizės, kokybinio tyrimo metu buvo pasirinktos 3 respondentų grupės: užsakovai (viešieji ir privatūs subjektai atsakingi už ES paramos įgyvendinimą), vykdytojai (konsultantai, padedantys paruošti ar administruoti ES struktūrinės paramos projektus) bei suinteresuoti veikėjai (Įgyvendinančių institucijų atstovai). Respondentų atranką nulėmė tyrimo pobūdis: siekiant kuo geriau išanalizuoti konsultantų vaidmenį ES struktūrinės paramos administravimo procesuose Lietuvoje, buvo svarbu ištirti konsultantų ir tiesioginių užsakovų santykių problematiką bei svarbiausių suinteresuotų veikėjų Įgyvendinančių institucijų atstovų interesus. Remiantis išsikeltais kriterijais, atrinkti šie respondentai: Kauno, Vilniaus ir Birštono savivaldybių vyr. specialistai, dirbantys su ES struktūrinės paramos projektais bei UAB Salvus Baltija ir UAB Vienos kava vadovai. Šie respondentai atstovavo užsakovų interesus; Konsultacinių įmonių, veikiančių Kaune, Vilniuje, Klaipėdoje ir Telšiuose atstovai, atstovavę vykdytojų interesus; CPVA, LVPA, NMA, APVA bei TID agentūrų atstovai, atstovavę suinteresuotų veikėjų interesus.
KONSULTAVIMAS EUROPOS S JUNGOS STRUKT RIN S PARAMOS ADMINISTRAVIMO PROCESUOSE LIETUVOJE 27 Iš viso atlikta 13 individualių interviu. Siekiant, jog būtų užtikrintas tyrime dalyvavusių respondentų konfidencialumas ir anonomiškumas, straipsnyje interviu yra aprašomas be ekspertų pavardžių. ES strukt rin s paramos administravimo santyki tyrimo konceptualizavimas Konstruojant teorinius analizės pagrindus remtasi užsakovo vykdytojo bei suinteresuotų veikėjų teorinėmis kategorijomis (plg. Roberts, Mahoney; Freeman, 1984). Šiai perspektyvai priskiriamų teoretikų darbai leido pasinaudoti konfliktuojančių interesų, oportunizmo kategorijomis ir teorinėmis prielaidomis (Pollit, Talbot, Caulfield, Smullen, 2005; Braun, Guston, 2003). Užsakovo vykdytojo bei suinteresuotųjų veikėjų teorijų analizė parodė, kad kiekviena organizacija veikia savotiškame lauke, pilname įvairių suinteresuotų veikėjų (angl. stakeholder), kurie yra vienas su kitu susieti tam tikrais santykiais ir ryšiais. ES struktūrinės paramos administravimas yra gana sudėtingas procesas, priklausantis nuo visų dalyvaujančių veikėjų, jų tarpusavio santykių bei galimos įtakos. Kaip pavaizduota aukščiau pateiktame paveiksle, ES struktūrinės paramos administravimą galima įsivaizduoti kaip savotišką lauką, kuriame gali arba siekia daryti įtaką visi dalyvaujantys veikėjai, susaistyti vieni su kitais tam tikrais ryšiais ir santykiais. Kaip jau buvo minėta, dėl tam tikrų priežasčių, pavyzdžiui, įgūdžių ar laiko stokos, daugelis pretendentų į struktūrinę ES paramą pasitelkia išorinę konsultantų ir konsultacinių įmonių pagalbą. Konsultavimas kaip paslauga, padedanti parengti paraiškas ES paramai gauti, yra labai paplitusi. Nacionalinės mokėjimo agentūros (NMA) duomenimis, teikiant projektus Kaimo plėtros ir žemės ūkio priemonių paramai gauti, konsultacinės įmonės parengia daugiau kaip 70 proc. pareiškėjų dokumentų. Pavyzdžiui, teikiant paraiškas paramai gauti pagal Lietuvos 2004 2006 metų Bendrojo programavimo dokumento Kaimo plėtros ir žuvininkystės prioriteto priemones, apytiksliai tik 20 proc. investicinių projektų parengia patys pareiškėjai, o visi kiti su konsultantų pagalba (Nacionalinė mokėjimo agentūra, 2010). Be to, konsultantai ir konsultacinės įmonės vis dažniau yra pasitelkiami ne tik parengti projektus, bet ir juos įgyvendinti tolesniuose etapuose. Todėl vis dažniau konsultavimo paslaugas teikiančios įstaigos tampa pagrindiniais vykdytojais ES paramos administravimo lauke. Remiantis užsakovo vykdytojo teorija, konsultantų ir konsultacinių įmonių kaip vykdytojų ir paramos gavėjų kaip užsakovų interesai iš esmės gali būti skirtingi (1 pav.). Konsultantus ir konsultacines įmones kaip verslo atstovus veikti pirmiausiai skatina pelno siekimas, siekis išlikti rinkoje, jie nėra suinteresuoti galutiniu rezultatu paramos gavimu ar tinkamu jos administravimu, ką galima laikyti pagrindiniu užsakovo interesu. Taigi, šiuose santykiuose esmine problema tampa interesų išsiskyrimas arba vykdytojo oportunizmas, kurį užsakovas gali sumažinti taikomomis kontrolės ir priežiūros priemonėmis arba suteikta autonomija (Hawkins, Lake, Nielson ir Tierney, 2008). Kaip pavaizduota 1-ame paveiksle, be užsakovo ir vykdytojo ES paramos administravimo procesuose galima išskirti
28 1 pav. Santyki tarp užsakov, vykdytoj ir suinteresuot veik j laukas daugybę suinteresuotų veikėjų (stakeholderių), kurie gali daryti įtaką užsakovo vykdytojo santykiams bei pačiam ES struktūrinės paramos administravimo procesui. Galima teigti, kad oficialiai didžiausios galios veikti ir reguliuoti yra suteiktos ES struktūrinės paramos administravimo institucijoms (remiantis suinteresuotų veikėjų teorija, juos galima laikyti legaliais suinteresuotais veikėjais (stakeholderiais). Tačiau didelė konkurencija dėl ES struktūrinių fondų paramos, paskatina dalyvauti ir kitus suinteresuotus veikėjus, pavyzdžiui NVO, pačius konsultantus ar jų asociacijas, kurios kontroliuodamos savo narius gali padėti atstovauti užsakovo interesus. Be to, gali veikti ir politikai, verslo organizacijos ir kiti suinteresuotieji, sudarę neformalius susitarimus su konsultantais ir konsultacinėmis įmonėmis, turintys slaptus interesus bei siekiantys abipusės naudos, kitaip tariant, skatinantys konsultantų oportunizmą. 1 1 Neformalių suinteresuotų veikėjų dalyvavimą ir galimus susitarimus patvirtino 2006 metais atliktas Transparency International Lietuvos skyriaus tyrimas, kurio metu buvo apklausta daugiau nei 400 respondentų, teikusių paraiškas ES paramos gavimui. Tyrimo rezultatai parodė, jog respondentų nuomone, ES struktūrinių fondų paramos gavimą labiausiai lemia naudojimasis konsultantų paslaugomis (netgi labiau nei profesionalumas ar sąžiningumas). Be to, beveik trečdalis respondentų pasisakė manantys, jog konsultacinės įmonės neoficialiai atsilygina pinigais, dovanomis, ar paslaugomis valstybės tarnautojams ir politikams siekdamos įtakoti palankius sprendimus jų rengiamam projektui.
KONSULTAVIMAS EUROPOS S JUNGOS STRUKT RIN S PARAMOS ADMINISTRAVIMO PROCESUOSE LIETUVOJE 29 Tačiau vis dėlto, didžiausias vaidmuo tenka teisės aktais apibrėžtoms ES struktūrinės paramos administravimo institucijoms (European Commission, 2006). ES struktūrinių fondų administravimo pagrindinės struktūros yra nustatytos ES Reglamentais bendrai visoms valstybėms narėms. Pagrindinis šiuo metu galiojantis teisės aktas, reglamentuojantis institucijų, atsakingų už 2007 2013 metų ES paramos administravimą ir įgyvendinimą Lietuvoje, funkcijų pasiskirstymą yra 2007 m. spalio 17 d. Lietuvos Respublikos nutarimas Nr. 1139 Dėl atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007 2013 m. Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas. Remiantis minėtu teisės aktu, ES paramą administruojančias institucijas galima išskirti į du tipus. Pirmiausiai tai planavimo ir koordinavimo institucijos, kurios atsakingos už finansuojamų veiksmų planavimą ir derinimą: koordinuojančioji institucija (atsakinga už ES paramos planavimą ir koordinavimą valstybės lygiu), tarpinės institucijos arba ministerijos (atsakingos už ES struktūrinės paramos koordinavimą veiksmų programų lygiu bei savivaldybės ir regionų tarybos (atsakingos už ES struktūrinės paramos koordinavimą regionų lygiu). Taip pat galima išskirti veiksmų programų valdymo ir kontrolės sistemos institucijas: vadovaujančioji institucija, Įgyvendinančios institucijos, mokėjimų bei audito institucijos (Viešosios politikos ir vadybos institutas, 2007). Nors visas aukščiau aptartas institucijas galima laikyti suinteresuotais veikėjais, tačiau labiausiai užsakovo vykdytojo santykiais ir pačiu ES struktūrinės paramos administravimu yra suinteresuotos 7-nios projektus Įgyvendinančios institucijos 2, kadangi joms teisės aktais patikėtas svarbiausias vaidmuo administruojant ES struktūrinę paramą. Įgyvendinančios institucijos kaip vienos pagrindinių suinteresuotų veikėjų ES struktūrinės paramos administravimo procesuose turi užtikrinti ir prižiūrėti, jog užsakovų (paramos gavėjų) ir vykdytojų (konsultantų) ruošiami ir įgyvendinami projektai atitiktų nustatytus reikalavimus. Šios institucijos, viso ES struktūrinės paramos projektų valdymo ciklo metu tiesiogiai bendrauja su paraiškų teikėjais ir projektų įgyvendintojais, kartu sprendžia visus su projekto administravimu ir įgyvendinimu susijusius klausimus. Kadangi Įgyvendinančios institucijos yra suinteresuotos ES struktūrinės paramos administravimo efektyvumu ir skaidrumu, jos privalo užtikrinti, kad vykdytojai laikytųsi visų nurodymų, o ES fondų lėšos būtų panaudotos geriausiems projektams tuo pačiu ir reguliuoja užsakovo vykdytojo santykius. Įgyvendinančios institucijos yra ne tik vieni svarbiausių suinteresuotųjų veikėjų, tačiau ir netiesioginiai užsakovai (kadangi jos skelbia kvietimus teikti paraiškas, vertina ES struktūrinės paramos projektus). Nors konsultantų ir konsultacinių įmonių negalima laikyti tiesioginiais jų klientais arba vykdytojais (tiesioginiai klientai yra paramos gavėjai, kuriems turi tekti galutinė ES struktūrinių fondų nauda), tačiau tuo atveju, kuomet ES paramos projekto ruošimas, o ypač įgyvendinimas patikimas 2 2007 2013 m. laikotarpiu Įgyvendinančių institucijų funkcijos pavestos: Aplinkos projektų valdymo agentūrai APVA, Centrinei projektų valdymo agentūrai CPVA, Europos socialinio fondo agentūrai ESFA, Lietuvos verslo paramos agentūrai LVPA, Lietuvos mokslo tarybai, UAB Investicijų ir verslo garantijos, Transporto investicijų direkcijai TID.
30 konsultantams ir konsultacinėms įmonėms, Įgyvendinančios institucijos tampa suinteresuotos šių vykdytojų kontrole ir priežiūra bei gali padėti tiesioginiam užsakovui (paramos gavėjui) sumažinti arba eliminuoti galimą oportunizmo pavojų. Galima teigti, kad užsakovo vykdytojo santykių reguliavimas prasideda jau pirmuose ES paramos projektų valdymo ciklo etapuose: Įgyvendinančios institucijos patikrina, ar yra pristatyti visi reikiami dokumentai, ar paraiškos paruoštos be klaidų ir yra tinkamos (ar atitinka veiksmų programas, ES finansinio tinkamumo reikalavimus, neprieštarauja ES politikoms), kitaip tariant, įvertina konsultacinių įmonių ir konsultantų darbo kokybę. Jeigu konsultacinėms įmonėms yra patikėti ir tolimesni paramos įgyvendinimo etapai, Įgyvendinančioji institucija ir toliau kontroliuoja šį vykdytoją, jog būtų išvengta galimo oportunizmo, piktnaudžiavimo ir lėšų išvaistymo (privaloma pateikti išlaidų deklaracijas, nes už įsipareigojimų nevykdymą gali grėsti lėšų sankcionavimas). Taigi, išanalizavus užsakovo vykdytojo ir suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) teorijų diskursus galima teigti, jog užsakovo (paramos gavėjo) ir vykdytojų (konsultantų) santykiai yra gana sudėtingi ir problemiški bei gali turėti įtakos visam ES struktūrinės paramos administravimo procesui. Pagrindinės problemos kyla dėl to, jog užsakovas turi pasirinkti tinkamas kontrolės priemones, galinčias užtikrinti, jog vykdytojai (konsultantai ir konsultacinės įmonės) atliks jiems paskirtas užduotis ir neįgyvendins savo oportunistinių tikslų, galinčių pakenkti visam ES struktūrinės paramos administravimo procesui. Be to, šiuos užsakovo vykdytojo santykius veikia suinteresuoti veikėjai (stakeholderiai), atsižvelgiant į tai, kokį vaidmenį jie atlieka ES struktūrinės paramos administravimo procese bei kokius interesus stengiasi įtvirtinti. Suinteresuot veik j interesai ES paramos administravimo procesuose Lietuvoje Kadangi kiekvienai organizacijai ar veiklai daro įtaką suinteresuoti veikėjai (stakeholderiai), turintys savus interesus (Harrison, Bosse ir Phillips, 2009), ne išimtis ir ES paramos administravimo ir įgyvendinimo procesai juose taip pat veikia tiek formalūs, tiek neformalūs veikėjai, siekiantys paveikti ne tik ES paramos administravimą ir įgyvendinimą, patį ES paramos paskirstymą, bet ir konsultantų užsakovų santykius bei taip galimai patenkinti savus interesus. Todėl svarbu apibrėžti pagrindinius suinteresuotus veikėjus (stakeholderius) ES paramos administravimo procesuose, taip pat jų galimą įtaką, interesus bei santykius su konsultantais ir konsultacinėmis įmonėmis. Kokybinio tyrimo rezultatai parodė, jog dažniausiai neformaliais suinteresuotais veikėjais (stakeholderiais) yra įvardinami politikai, siekiantys paveikti ES struktūrinės paramos paskirstymą konkretiems projektams. Kitai neoficialių suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) grupei galima priskirti verslo organizacijas, verslo grupių lobistus. Kokybinio tyrimo rezultatai parodė, jog pastarųjų suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) galios gali būti netgi didesnės nei, pavyzdžiui, politikų, be to, verslininkai turi aiškius asmeninius interesus, kadangi disponuoja savo pinigais ir ES parama jiems yra labai aktuali. Svarbu pažymėti ir tai, jog nors verslo grupių lobistai yra itin aktyvus, tačiau jų veiklos negalima vertinti
KONSULTAVIMAS EUROPOS S JUNGOS STRUKT RIN S PARAMOS ADMINISTRAVIMO PROCESUOSE LIETUVOJE 31 neigiamai kuomet siekiama visai verslo grupei palankaus sprendimo ministerijų lygmenyje. Panašiai elgiasi ir kitos asociacijos, nevyriausybinės organizacijos, žemės ūkio struktūros, tik jų galios yra kur kas mažesnės nei verslininkų. Remiantis kokybinio tyrimo metu atliktais interviu su Įgyvendinančių institucijų specialistais galima teigti, jog pastarieji vengia įvardinti galimus suinteresuotus veikėjus (stakeholderius) ir jų įtaką ES paramos administravimo ir įgyvendinimo procesuose. Pavyzdžiui, CPVA ir LVPA atstovai praktiškai atmetė neformalių suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) įtaką paskirstant ES paramą, teigdami, jog nei verslininkai, nei konsultantai, nei politikai, nei kiti lobistai niekaip negali daryti įtakos projekto sėkmei ir, juo labiau, finansavimo skyrimui, jei projektas yra prastai parengtas. Remiantis tokiomis Įgyvendinančių institucijų atstovų pozicijomis, galima daryti prielaidą, kad CPVA, LVPA, kaip ir kitos agentūros, nori įrodyti savo nepriklausomumą, veiklos skaidrumą ir atmeta galimą neoficialių suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) įtaką ES paramos administravimo procesuose. Įgyvendinančių institucijų tiek kaip netiesioginių užsakovių, tiek kaip vienų iš svarbiausių suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) pagrindinis interesas turėtų būti sėkmingas ES struktūrinės paramos lėšų administravimas ir įsisavinimas. Tačiau kokybinio tyrimo rezultatai parodė, jog konsultacinių įmonių atstovai Įgyvendinančių institucijų interesus vertina gana kritiškai. Agentūroms aktualu ne tik tai, kas deklaruojama įstatymuose, tačiau ir paramos paskirstymas, neužmirštant patiems įgyvendinti keletą projektų, kitaip tariant, egzistuoja ir asmeninis siekis pasipelnyti. Esant tokiai situacijai, kuomet vykdytojas (konsultantai) įžvelgia paties netesioginio užsakovo (Įgyvendinančių institucijų) piktnaudžiavimą savo veikla, sunku tikėtis konsultantų ir konsultacinių įmonių sąžiningumo rengiant ir įgyvendinant ES paramos projektus. Užsakovas turi būti savotiškas mokytojas, rodantis pavyzdį vykdytojui, nesudarantis dviprasmiškų situacijų ir taip skatindamos vykdytoją sąžiningai atlikti jam patikėtas funkcijas (Hansen, 2005). Kokybinio tyrimo metu paaiškėjęs neigiamas Įgyvendinančių institucijų požiūris į konsultantus ir konsultacines įmones ir atvirkščiai apsunkina ne tik šių abiejų pusių santykius, tačiau ir patį ES paramos įsisavinimo procesą. Patys Įgyvendinančių institucijų atstovai pripažino, kad praktiškai apie 90 proc. paraiškų pretendentai į ES paramą patiki parengti konsultantams, be to, vis daugėja atvejų, kuomet konsultacinėms įmonėms yra patikimas ir projekto įgyvendinimas. Taigi konsultantų ir konsultacinių įmonių kaip vykdytojų ir ekspertų vaidmuo tampa vis svarbesnis. Tačiau atskiro agentūrų bendradarbiavimo su konsultantais nėra, kadangi jie nėra agentūrų klientai, be to, konsultantai nėra tiesioginiai pareiškėjai, todėl bendradarbiavimas su jais nelaikomas tikslingu. Tokia respondentų išreikšta pozicija, tik dar kartą patvirtina tai, kad Įgyvendinančių institucijų atstovai gana skeptiškai vertina konsultacines paslaugas ir nemato konsultantų įtakos ES paramos administravimo procesuose. Kokybinio tyrimo rezultatai parodė, jog priežasčių, kodėl Įgyvendinančios institucijos Lietuvoje nebendradarbiauja su konsultantais ir konsultacinėmis įmonėmis yra keletas. Pirmiausiai agentūrų specialistų nuomone, konsultantai ir konsultacinės įmonės yra privatūs subjektai, gaunantys už konsultacines paslaugas atlygį, todėl privalo savarankiškai gilintis į
32 ES paramos administravimo procesus bei taisykles. Antra, Lietuvoje veikiančių konsultantų ir konsultacinių įmonių kompetencija yra pakankamai žema, dėl ko, agentūros nemato poreikio bendradarbiauti konsultantai ir konsultacinės įmonės nelaikomi ekspertais, galinčiais turėti naudos ES paramos administravimui. Tiesa, kokybinio tyrimo rezultatai parodė, jog skirtingos Įgyvendinančios institucijos skirtingai bendradarbiauja su konsultantais: jei CPVA, LVPA palaiko gana minimalius ryšius su konsultacinėmis įmonėmis ir daugiausiai bendrauja su tiesioginiais užsakovais (paramos gavėjais), tai tuo tarpu APVA, NMA, TID bendrauja kur kas artimiau su pačiais konsultantais, kadangi, tai yra naudinga ir pačioms agentūroms bendradarbiaujant su konsultantais yra tariamasi dėl informacijos pateikimo, ataskaitų teikimo ir kitų klausimų. Taigi, vienareikšmiškai įvertinti Įgyvendinančių institucijų bendradarbiavimo su konsultacinėmis įmonėmis negalima vienos Įgyvendinančios institucijos (CPVA, LVPA) konsultantų nelaiko savo klientais ir bendrauja su pačiais pareiškėjais ar paramos gavėjais, tuo tarpu APVA, NMA, TID su konsultacinėmis įmonėmis palaiko glaudesnius ryšius, kuriuos mato pakankamai naudingais. Tai galima sieti su tuo, kad, pavyzdžiui, aplinkosaugos ar dideliems transporto projektams sukurti ir įgyvendinti reikia gana išsamių ekspertinių žinių, kurias turi šiose srityse specializuojančios konsultacinės įmonės. Pačių konsultantų požiūriu, Įgyvendinančių institucijų bendravimas su konsultantais, pavyzdžiui, per apmokymus, seminarus, tarpusavio diskusijas ir konsultacijas galėtų pagerinti ne tik tarpusavio santykius, tačiau turėtų ir tiesioginę įtaką ES projekto rengimui ir įgyvendinimui. Kitaip tariant, konsultantai ir konsultacinių įmonių atstovai jaučia poreikį bendradarbiauti ir konsultuotis su Įgyvendinančiomis institucijomis. Galima daryti prielaidą, kad toks poreikis yra dėl to, jog siekiama pripažinimo ir didesnio vaidmens ES paramos administravimo ir įgyvendinimo procesuose. Remiantis kokybinio tyrimo metu surinkta medžiaga galima teigti, kad vyksta ne tik formalus bendradarbiavimas su konsultacinėmis įmonėmis (kuris gana minimalus CPVA ir LVPA): seminarų, konsultacijų, diskusinių grupių forma, tačiau palaikomi ir neformalūs konsultacinių įmonių ir Įgyvendinančių institucijų santykiai. Tiesa, patys Įgyvendinančių institucijų specialistai apie šį faktą kalbėjo gana nenoriai, kur kas atviresni buvo konsultacinių įmonių atstovai. Anot jų, santykiuose su Įgyvendinančiomis institucijomis daug kas priklauso nuo konsultacinės įmonės vadovo vienos konsultacinės įmonės net nepradeda rengti projektų, jei pareiškėjas ar projektas neatitinka reikalavimų, tačiau yra ir tokių, kurios į tokius faktus nekreipia dėmesio. Tačiau dažnai konsultacinių įmonių vadovai yra dirbę valstybinėse įstaigose, todėl turi asmeninių kontaktų ir gali kreiptis į agentūrose, ministerijose atsakingus asmenis ir ieškoti patarimų ar pagalbos. Dažniausiai neformaliais ryšiais naudojamasi tais atvejais, kuomet vertintojai vilkina ruošiamus projektus, yra nesuprantamos vertinimo taisyklės arba vertinimas būna per griežtas. Tuo tarpu, visiškai netinkami projektai yra prastūminėjami ne masiškai ir tai vyksta labai įtakingų asmenų lygyje. Taigi, analizuojant interviu metu surinktą medžiagą galima teigti, jog Įgyvendinančių institucijų atstovai vengia pripažinti, jog egzistuoja neformalūs santykiai su konsultacinėmis įmonėmis ar konsultantais, galintys turėti įtakos ES lėšų
KONSULTAVIMAS EUROPOS S JUNGOS STRUKT RIN S PARAMOS ADMINISTRAVIMO PROCESUOSE LIETUVOJE 33 paskirtsymui. Tokia agentūrų pozicija yra visiškai natūrali visuomenės akyse jos siekia išlikti skaidrios ir nepriklausomos. Tačiau iš tiesų, neformalus konsultantų bendravimas su Įgyvendinančių institucijų atstovais yra gana intensyvus, daugiausiai ieškoma reikiamų ryšių siekiant techninės pagalbos ruošiant paraišką ar užtariant prieš vertintoją. Tačiau neatmetama ir galimybė, kad kur kas didesnes galias turinčios konsultacinės įmonės stengiasi prastūmti ir reikalavimų neatitinkančius projektus. Nuomonę, kad Įgyvendinančių institucijų tvirtinamuose projektuose trūksta skaidrumo, patvirtina ir Valstybės kontrolės paskelbta 2009 m. ES lėšų panaudojimo ataskaita. Šiais metais Valstybės auditoriai nustatė, kad iš 3,6 mlrd. litų ES struktūrinės paramos net 19,3 mln. litų deklaruojamų išlaidų yra netinkamos finansuoti ES lėšomis ir jas projektų vykdytojai turėtų susigrąžinti. Tarp paramos administratorių, apmokėjusių daugiausiai, valstybės auditorių nuomone, netinkamų ES remiamų projektų išlaidų, absoliuti lyderė yra Transporto investicijų direkcija (TID), nors finansinių klaidų rasta ir kitose Įgyvendinančiose institucijose LVPA ir CPVA (LR Valstybės kontrolės ataskaita, 2010). Valstybės kontrolė ištyrė, kad Įgyvendinančios institucijos nesugebėjo užtikrinti skaidrumo ir nediskriminavimo principų. Atsižvelgiant į pažeidimus, Valstybės kontrolė konstatavo, kad svarbiausia yra tobulinti Įgyvendinančių institucijų taikomas paraiškų vertinimo ir mokėjimo prašymų tikrinimo procedūras (LR Valstybės kontrolės ataskaita, 2010). Vis tik pačios Įgyvendinančios institucijos nenori sutikti su tokiu Valstybės kontrolės sprendimu. Taigi, nors Valstybės kontrolė ir surado Įgyvendinančių institucijų veiklos piktnaudžiavimo faktų, už kurių gali slėptis neformalūs susitarimai su konsultacinėmis įmonėmis, politikų, verslininkų bei kitų suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) įtaka paskirstant ES lėšas, tačiau pačios Įgyvendinančios institucijos nenori to pripažinti, o esant ir viešam politikų užtarimui tokių piktnaudžiavimų galima tikėtis ir ateityje. Apibendrinant galima teigti, jog kokybinio tyrimo metu surinkta medžiaga patvirtina, kad suinteresuoti veikėjai (stakeholderiai) siekia daryti įtaką ES paramos administravimo ir įgyvendinimo procesams. Tai siekia daryti tiek oficialūs suinteresuoti veikėjai (stakeholderiai) (tie, kuriuos Įgyvendinančios institucijos įvardina kaip turinčius legalią teisę veikti): pačios Įgyvendinančios institucijos, tarpinės institucijos, Regionų plėtros tarybos, Komisijos ir kt., bei neformalūs: politikai, verslo asociacijų atstovai. Visi šie veikėjai gali stengtis paveikti ES paramos paskirstymą konkretiems, jiems aktualiems projektams ir taip įgyvendinti savus interesus. Kokybinio tyrimo metu paaiškėjo, kad Įgyvendinančių institucijų atstovai deklaruoja, jog pagrindinis jų interesas tinkamai paskirstyti, o vėliau ir prižiūrėti kaip yra panaudojamos ES lėšos, bei stengiasi paneigti bet kokius piktnaudžiavimo savo įgaliojimais faktus, nors jų iš tiesų būta. Be to, vykdydamos savo veiklą vienos iš Įgyvendinančių institucijų (CPVA, LVPA) nemato poreikio oficialiai bendradarbiauti su konsultantais konsultantai nelaikomi agentūrų klientais, nors su jais kontaktuoti tenkia dažniau nei su pačiais pareiškėjais, o taip pat į juos žiūrima tiesiog kaip į kuo didesnio pelno siekiančius bei neturinčius reikiamos kompetencijos verslininkus. Tačiau APVA, NMA, TID agentūros stengiasi palaikyti ryšius bei
34 bendradarbiauti su konsultacinėmis įmonėmis kaip ekspertais, kadangi tai gali būti naudinga administruojant ir įgyvendinant ES paramą. Konsultant veiklos ES paramos teikimo-administravimo procesuose oportunizmo problema Analizuojant užsakovo vykdytojo teoriją paaiškėjo, jog pagrindinė problema, kylanti užsakovo vykdytojo santykiuose, pasireiškiantis vykdytojo oportunizmas. Galimas konsultantų ar konsultacinių įmonių kaip vykdytojų oportunizmas gali kilti tiek santykiuose su tiesioginiais užsakovais viešaisiais ar privačiais subjektais, tiek su netiesioginiais Įgyvendinančiomis institucijomis, ir taip pakenkti ne tik įsipareigojimų vykdymui, bet ir ES lešų įsisavinimui. Todėl šioje straipsnio dalyje bus siekiama ištirti konsultantų ir konsultacinių įmonių, veikiančių Lietuvoje, interesus ES struktūrinės paramos administravimo procesuose, bei tai, kaip jie gali paveikti jų darbo kokybę, o taip pat pagrindines užsakovo priežiūros formas, galinčias sumažinti vykdytojo oportunizmą ir tarpusavio santykių problematiką. Galima teigti, jog nuo to laiko, kuomet Lietuva tapo pilnateise ES nare ir įgyjo teisę pasinaudoti valstybėms narėms taikomais paramos mechanizmais, konsultantų ir konsultacinių įmonių, dirbančių su ES paramos projektais, skaičius sparčiai augo. Iki 2004 m. daugumos šių konsultacinių įmonių net nebuvo arba jos vertėsi mokymais, kokybės vadybos sistemų diegimu, rengė strateginius bei verslo planus. Projektų vadybos ir rengimų specialistų iki tol nereikėjo, įmonės buvo mažos, turėjo savo nišas ir aršiai nekonkuravo. Tokių konsultacinių įmonių pelningumas nebuvo labai didelis, jos vangiai investavo ir plėtėsi, todėl buvo daugiau ne verslas, o amatas. Po 2004 ųjų situacija kardinaliai pasikeitė: ženkliai išaugo projektų rengimo paklausa, padaugėjo ir konsultacinių įmonių. Tačiau dauguma tokių konsultacinių įmonių ir konsultantų buvo ir yra orientuotos į greito ir lengvo pelno siekimą, pavyzdžiui, sudarant verslo planus, tačiau turi nepakankamai teisinių ar su konkretaus projekto vykdymu susijusių žinių 3 : praktiškai yra vienetai konsultacinių kompanijų Lietuvoje, kurios galėtų teikti ekspertines konsultacijas aplinkosaugos, energetikos klausimais. Be to, dauguma konsultacinių įmonių orientuojasi į konsultacijas projektams, finansuojamiems iš struktūrinės paramos fondų, ir yra viena kita kompanija galinti dirbti su kitomis iniciatyvomis, reikalaujančiomis didesnių ekspertinių žinių bei duodančiomis ne taip lengvai ir greitai ateinantį pelną. Kad pagrindinis konsultantų ir konsultacinių įmonių kaip ir kitų verslo atstovų interesas yra užsitikrinti kuo didesnį pelną, patvirtino tiek kokybiniame tyrime dalyvavę Įgyvendinančių institucijų 3 Remiantis akredituot žem s kio ir kaimo pl tros program konsultacijas teikian i konsultacini moni ir individuali konsultant s rašu galima teigti, jog daugiausiai moni ir individuali konsultant (atitinkamai 115 ir 414) suteikia konsultacijas pagal 4.5 srit Verslo plan rengimas ir projekt administravimas. Tuo tarpu, pavyzdžiui, pagal 4.1 srit Valdymas, geros agrarin s bei aplinkosaugos b kl s reikalavim ir darbo saugos standart gyvendinimas (srityje, kuri reikalauja kompeteting specialist ), akredituotos yra tik 4 konsultacin s mon s ir 122 individual s konsultantai. Deja, kiti konsultantai ir konsultacin s mon s n ra akredituojami, ta iau remiantis BGI Consulting atstovo teigimu situacija yra lygiai tokia pati daugiausiai konsultacin s mon s ir konsultantai konsultacijas teikia tose srityse, kur greitai gaunamas didelis pelnas ir nereikia dideli ekspertini žini.
KONSULTAVIMAS EUROPOS S JUNGOS STRUKT RIN S PARAMOS ADMINISTRAVIMO PROCESUOSE LIETUVOJE 35 atstovai, tiek paramos vykdytojai, tiek patys konsultantai. Tai natūralu, tačiau svarbiausia kokiomis priemonėmis tą pelną bandoma pasiekti: ar kokybišku darbu, ar pažintimis, piktnaudžiavimais ir kopijuojamų projektų pagalba. Privačių užsakovų teigimu, nors konsultacinės įmonės yra suvokiamos kaip verslo atstovai, tačiau kai kurių konsultacinių įmonių išpučiamos kainos verčia juos vadinti nebe verslininkais, o siurbėlėmis. Konsultantų ir konsultacinių įmonių siekis užsitikrinti kuo didesnį pelną daro įtaką ir situacijai konsultacinėje rinkoje didelę pasiūlą nekompetetingų konsultantų. Tačiau kaip paaiškėjo kokybinio tyrimo metu, krizė privertė užsakovus ne tik planuoti, tačiau ir atidžiau rinktis konsultacines įmones, todėl tikėtina, jog nekompetetingų konsultantų skaičius mažės. Be to, daugeliui priemonių iki 2013 m. lėšos jau yra išnaudotos, kas greito pelno siekiančioms konsultacinėms įmonėms yra itin nepalanku. Kokybinio tyrimo metu paaiškėjo jog, konsultacinės įmonės siekdamos pritraukti kuo daugiau galimų klientų imasi rinkodaros priemonių reklama internetiniuose puslapiuose, partnerių sąrašai, įvykdytų projektų sąrašas, sėkmės mokestis, kuomet žadama, jog mokestis už konsultacines paslaugas bus imamas tik tuomet, jei projektas bus sėkmingas, tačiau praktiškai neįmanoma aptikti informacijos, apie tai, kiek parengtų projektų nebūna sėkmingi. Dauguma kokybiniame tyrime dalyvavusių konsultacinių įmonių atstovų, neigia, jog didelį dėmesį skiria rinkodaros priemonėms. Geriausia reklama buvusių klientų atsiliepimai perduodami vieni kitiems. Be to, priemonės, kurių imasi konsultantai siekdami priktraukti galimus užsakovus skiriasi atsižvelgiant į išorės veiksnius, pavyzdžiui, nuo paramos kvietimų, paramos lėšų ir pan. Jei nėra kvietimo nėra ką konsultuoti, tai nereikia ir rinkodaros. Taigi, konsultacinių įmonių atstovai nors ir pripažįsta, kad siekdami užsitikrinti savo pagrindinį interesą gauti kuo didesnį pelną, pasitelkia ir rinkodaros priemones, tačiau vis dėlto, akcentuoja, jog jos nebūtų veiksmingos, jei jų vykdoma veikla neatitiktų užsakovų lūkesčių. Įgyvendinančių institucijų atstovų požiūriu dar vienas konsultacinių įmonių interesas yra įtikinti visuomenę, jog be konsultantų ar konsultacinių įmonių pagalbos sunku tikėtis ES paramos, tačiau realiai, jeigu pretendentas turi patirties, žino, ko nori iš ES projektų, konsultantų paslaugos tikrai nėra pagrindinis kelias į finansavimą. Tačiau 2006 m. Transparency international atlikto tyrimo metu, paaiškėjo, jog tokia visuomenėje įsitvirtinusi nuomonė siejasi ne su konsultacinių įmonių suformuotais mitais, o dėl ES struktūrinių fondų valdyme esančios korupcijos. Minėto tyrimo metu apklausus daugiau nei 400 respondentų, kurie rengė paraiškas ES paramos gavimui, paaiškėjo, jog daugiau nei profesionalumas ar sąžiningumas ES paramos gavimui įtakos turi naudojimasis konsultantų paslaugomis. Be to, beveik trečdalis respondentų pasisakė manantys ar net žinantys, jog konsultacinės įmonės neoficialiai atsilygina pinigais, dovanomis ar paslaugomis valstybės tarnautojams ir politikams, siekdamos įtakoti palankius sprendimus jų rengiamam projektui (Transparency International Lietuvos skyriaus tyrimas, 2006). Tokių Transparency Internatonal atlikto tyrimo rezultatų plačiau pakomentuoti nepanoro nė vienas kokybiniame tyrime dalyvavęs respondentas, tačiau dauguma jų nedrąsiai patvirtino, kad tai yra labai tikėtina.
36 Taigi, kokybinio tyrimo metu paaiškėjo, kad pagrindinis konsultantų, veikiančių ES paramos administravimo procsuose interesas užsitikrinti savo įmonei kuo didesnį pelną, kas lemia didelį skaičių nekompetetingų, tačiau greitai iš ES paramos fondų pralobti siekiančių, konsultantų skaičių. Tokie konsultantai ir konsultacinės įmonės pasinaudoja pareiškėjų projektais kaip teisėta galimybe pralobti iš ES struktūrinių fondų lėšų. Užsakov (paramos gav j ) interes užtikrinimas (prieži ra) Vienas įprasčiausių būdų užsakovui prižiūrėti vykdytoją tarpusavio santykius įtvirtinti sutartimi ar kontraktu, kuriame būtų apibrėžtos legalios vykdytojo veikimo galios įgyvendinant užsakovo patikėtas užduotis. Remiantis pirmoje darbo dalyje analizuota užsakovo vykdytojo teorija, kontraktas tarp užsakovo ir vykdytojo ne tik leidžia apibrėžti tarpusavio santykius, bet ir sumažinti vykdytojo oportunizmo riziką bei taip užsakovui įgyvendinti savo interesus (Michael, 2006). Kokybinio tyrimo rezultatai parodė, jog pagrindinis pareiškėjų kaip užsakovų interesas, santykiuose su konsultantais pasinaudojant išorinėm konsultavimo paslaugom, kokybiškai paruošti projektą ir įsisavinti ES lėšas, geriau nei jie tai sugebėtų padaryti patys. Todėl pasirinkdamas konsultantą ar konsultacinę įmonę kiekvienas pareiškėjas siekia, jog vykdytojai sugebėtų patenkinti jo interesus ir nepiktnaudžiautų suteiktais įgaliojimais ir galimais resursais. Tačiau kaip paaiškėjo praeitose tyrimo dalyse, pačių konsultantų pagrindinis interesas yra pelnas, kuris kartais būna kur kas didesnis nei gaunama nauda paramos gavėjui bandoma visomis priemonėmis išpūsti konsultavimo paslaugų įkainius, parduodant nekokybiškas konsultavimo paslaugas. Kaip jau minėta, vienas iš būdų sukontroliuoti konsultantus tarpusavio santykius įtvirtinti sutartimis. Sutartimi tarp paramos gavėjo kaip užsakovo ir konsultanto kaip vykdytojo yra įtvirtinamas sandoris, kurio metu pastarasis parduoda savo žinias ir reikiamus įgūdžius. Tačiau net ir esant sutartiniams santykiams negalima išvengti, jog viena iš pusių gali elgtis nesąžiningai sieks sau naudos ar kitaip piktnaudžiaus. Dauguma kokybiniame tyrime dalyvavusių konsultantų teigė, jog jiems yra svarbūs užsakovo interesai, kurie tiek prieš pasirašant sutartis, tiek vėliau yra derinami, o interesai išsiskiria tik tuomet, jei pats užsakovas siekia gauti finansavimą apeidamas teisinius dalykus ir nesupranta konsultantų vaidmens ir vertybių. Tačiau realiai, nors pasirašydami sutartis užsakovas ir konsultantas derina kainą, terminus, tarpusavio įsipareigojimus, kokius darbus atlikti, kokiais etapais perduoti, pagal kokius reikalavimus atlikti, tačiau įprastai sutartį ruošia patys konsultantai, todėl tokių sutarčių turinys yra kur kas palankesnis pačiai konsultacinei įmonei, nei užsakovui. Taigi, galima teigti, kad nors sutartyse tarp užsakovo pareiškėjo ir konsultanto vykdytojo ir yra įtvirtinami reikalavimai bei numatyti įsipareigojimai, tačiau kaip paaiškėjo tyrimo metu, dažniausiai jie yra palankesni konsultacinėms įmonėms. Be to, užsakovai pasirenka išorines konsultacines paslaugas ruošiant ES projektus dažnai dėl to, jog jiems trūksta žinių ir įgūdžių taigi, neturi gebėjimų ir kontroliuoti konsultanto veiksmų. Kitaip tariant, susidaro situacija, kurią užsakovo vykdytojo teorijos šalininkai įvardino informacijos asimetrija tai, kad vykdytojas turi daugiau
KONSULTAVIMAS EUROPOS S JUNGOS STRUKT RIN S PARAMOS ADMINISTRAVIMO PROCESUOSE LIETUVOJE 37 patirties ir žinių už užsakovą leidžia jam piktnaudžiauti ir nevykdyti prisiimtų įsipareigojimų (Kassim ir Menon, 2003). Kaip jau buvo minėta, viešosios įstaigos, pavyzdžiui, savivaldybės, įgyvendindamos ES paramos projektus, konsultacines paslaugas privalo pirkti viešųjų pirkimų būdu. Galima teigti, kad esant viešiesiems pirkimams savivaldybei kaip užsakovui turėtų būti paprasčiau atsirinkti tinkamą vykdytoją konkurso būdu galima įvertinti keletos konsultacinių įmonių sugebėjimus ir kompetencijas, kainą už konsultacines paslaugas ir kitas sąlygas. Tačiau kokybinio tyrimo metu paaiškėjo, jog realiai viešieji pirkimai vyksta neskaidriai: yra stengiamasi sutvarkyti viešuosius pirkimus, paprašant kolegų pateikti komercinius pasiūlymus su didesnėmis kainomis arba parengiant konkurso sąlygas taip, jog laimėtų patinkantys paslaugų tiekėjai. Taigi, nors viešieji pirkimai viešosioms įstaigoms ir galėtų padėti atsirinkti tinkamiausią vykdytoją konsultantą, tačiau, kaip paaiškėjo interviu metu, realiai jie vyksta neskaidriai dažnai konsultacinės paslaugos patikimos iš anksto sutarties konsultantams. Verta pažymėti ir tai, kad tarp savivaldybių kaip užsakovų ir konsultantų kaip vykdytojų sudaroma Paslaugų teikimo sutartis, taip pat negali užkirsti kelio konsultantų oportunizmui. Kadangi, paslaugų teikimo sutartys šiuo metu yra ganėtinai švelnios (jose daugiausiai apibrėžiamos projekto įgyvendinimo sąlygos, tačiau nenumatytos sankcijos už konsultantų įsipareigojimų nevykdymą, nekokybišką darbą), o be to, minėtų sutarčių kontrolė yra labai silpna. Taigi, praktiškai vienintelis būdas išvengti konsultantų oportunizmo nuolat su jais bendradarbiauti ir konsultuotis. Kaip jau buvo minėta, patys konsultantai dažnai nėra suinteresuoti galutiniu rezultatu ar pavyks gauti ES paramą bei kaip bus įgyvendintas projektas, visa atsakomybė tenka užsakovui. Todėl tiek viešosios, tiek privačiosios organizacijos turėtų tikrinti ir prižiūrėti vykdytoją, griežtinti tarpusavio santykius apibrėžiančias sutartis, kurios, deja, šiuo metu dažniausiai yra ne tik negalinčios apsaugoti nuo konsultantų oportunizmo, tačiau gali būti nenaudingos pačiam užsakovui. Taigi, konsultantų kaip vykdytojų priežiūra yra gana sudėtinga. Taip yra dėl to, jog užsakovas, pasitelkdamas išorines konsultacines paslaugas rengiant ar įgyvendinant ES projektus, dažniausiai pats šiose srityse neturi reikiamų įgūdžių ir nesugeba sukontroliuoti vykdytojų. Be to, nors tarpusavio santykiai yra įteisinami sutartimis, tačiau jos būna ganėtinai švelnios, ar netgi naudingesnės patiems konsultantams. Svarbu ir tai, jog galimo vykdytojų oportunizmo galima išvengti tinkamai atsirenkant konsultacines įmones, tačiau kaip paaiškėjo tyrimo metu, bent jau viešosios įstaigos tokias atrankas viešųjų pirkimų būdu vykdo gana vangiai dažnai pasirenkami iš anksto numatyti konsultantai, kurie nebūtinai yra tinkamiausi konkrečioms paslaugoms atlikti. Išvados Išanalizavus kokybinio tyrimo metu gautus duomenis paaiškėjo, jog ES struktūrinės paramos administravimo procesams daryti įtaką siekia tiek oficialūs suinteresuoti veikėjai (stakeholderiai) Įgyvendinančios institucijos, tarpinės institucijos, Regionų plėtros tarybos, Komisijos ir kiti taip vadinami legalūs veikėjai, tiek slapti verslo grupių atstovai, politikai, kurie
38 dažnai stengiasi paveikti ES paramos paskirstymą konkretiems, jiems aktualiems projektams ir taip galimai patenkinti savus interesus. Problematiška yra tai, jog tarp minėtų suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) ir konsultacinių įmonių dažnai yra palaikomi neformalūs ryšiai, galintys turėti naudos, konsultacinių įmonių rengiamiems projektams. Atlikta analizė parodė, jog vienais svarbiausių suinteresuotų veikėjų (stakeholderių) ES struktūrinės paramos administravimo procesuose Lietuvoje galima laikyti Įgyvendinančias institucijas, kurios turėtų tinkamai paskirstyti, o vėliau ir prižiūrėti kaip yra panaudojamos ES lėšos. Vykdydamos savo veiklą vienos iš Įgyvendinančių institucijų (CPVA, LVPA) nemato poreikio oficialiai bendradarbiauti su konsultantais, nes jie nelaikomi agentūrų klientais. Nors su konsultantais kontaktuoti tenka dažniau nei su pačiais pareiškėjais. Taip pat gana kritiškai vertinama ne tik konsultacinių paslaugų kokybė, bet ir konsultantų vaidmuo ES paramos administravimo procesuose. Tačiau APVA, NMA, TID agentūros stengiasi palaikyti ryšius bei bendradarbiauti su konsultantais kaip ekspertais, kadangi tai gali būti naudinga administruojant ir įgyvendinant ES paramą. Dauguma konsultantų ir konsultacinių įmonių stengiasi palaikyti neformalius ryšius su Įgyvendinančiomis institucijomis, kas leidžia tikėtis ne tokio griežto vertinimo, pagalbos, o kartais net ir užsitikrinti sėkmę reikalavimų neatitinkančiam projektui. Konsultacinės įmonės ir konsultantai taip pat palaiko ryšius su viešosiomis organizacijomis, pavyzdžiui, savivaldybėmis, įgyvendinančiomis ES struktūrinės paramos projektus, todėl vykdomi viešieji pirkimai konsultacinėms paslaugoms pirkti realiai nevyksta juos laimi iš anksto sutartos konsultacinės įmonės ar konsultantai, su kuriais nuolat bendradarbiaujama. Pasitaiko atvejų, kuomet konsultantai ir konsultacinės įmonės patys ieško galimų užsakovų savo ruošiamiems projektams. Tokių projektų metu dirbtinai išpučiamos prašomų lėšų sumos, sukeliamos kainos, parenkamos paslaugos, kurias atlieka pačios konsultacinės įmonės. Be to, sudaromos sutartys tarp užsakovo ir konsultantų dažniausiai būna ruošiamos pačių konsultacinių įmonių, todėl naudingesnės pastarųjų įmonei nei užsakovui. Toks konsultantų ir konsultacinių įmonių elgesys ne tik neatitinka užsakovų interesų, tačiau iškreipia ir ES struktūrinės paramos tikslą ruošiamo projekto esme tampa konsultantų pelnas, o nauda tikrajam pareiškėjui lieka gana minimali. Kokybinio tyrimo rezultatai parodė, jog dėl konsultantų ir konsultacinių įmonių priežiūros ir kontrolės nebuvimo, Lietuvoje veikiančių konsultantų ir konsultacinių įmonių darbo kokybė yra gana prasta ruošiami projektai ES struktūrinei paramai gauti, bet neatitinka nustatytų reikalavimų. Be to, konsultantai ir konsultacinės įmonės yra suinteresuoti greito pelno siekimu, tačiau ne galutiniu rezultatu paramos gavimu ar sėkmingu įgyvendinimu, kas yra aktualiausia paramos gavėjams kaip užsakovams. Konsultantai ir konsultacinės įmonės, pasinaudodami pareiškėjų paramos projektais, ES struktūrinę paramą yra pavertę savo pragyvenimo šaltiniu. Toks oportunizmas lemia ne tik tai, jog tiek privatūs, tiek viešieji užsakovai, nors ir nusipirkę brangias konsultacines paslaugas, nebus garantuoti suteikto darbo kokybe, tačiau tai apsunkina ir visą ES struktūrinės paramos administravimą ir paramos lėšų įsisavinimą.
KONSULTAVIMAS EUROPOS S JUNGOS STRUKT RIN S PARAMOS ADMINISTRAVIMO PROCESUOSE LIETUVOJE 39 Literat ra 1. Braun, D., Guston, D. H. (2003). Principal Agent theory and research policy: an introduction // Science and Public Policy. Vol. 30, No. 5. 2. European Commission (2006). The New Programming period 2007 2013: Indicative Guidelines on Evulation Methods: monitoring and Evaluation Indicators // Working Document, No. 2. 3. Freeman, E. R. (1984). Strategic Management: a Stakeholder Approach, Boston: Pitman. 4. Hansen-Blom, J. (2005). Principals, agents, and the implementation of EU cohesion policy // Journal of European Public Policy. Vol. 12, No. 4. 5. Harrison, J. S, Bosse, D. A., Phillips, R. A. (2009). Managing for Stakeholders, Stakeholder Utility Functions, and Competitive Advantage // Strategic Management Journal. Vol. 31. 6. Hawkins, D., Lake, D., Nielson, D., Tierney, M. J. (2008). States, International Organizations and Principal Agent Theory // European Journal of International Relations, No. 1. 7. Freeman, E. R. (1984). Strategic Management: a Stakeholder Approach. Boston: Pitman. 8. Kassim, H., Menon, A. (2003). The principal agent approach and the study of the European Union: promise unfulfilled? // Journal of European Public Policy. Vol 10, Issue 1. 9. LR Vyriausybės nutarimas. (2007). Dėl atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007 2013 m. Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, Nr. 1139. 10. LR Valstybės kontrolė. (2010). Veiksmų programų įgyvendinančių Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją konvergencijos tikslui įgyvendinti, išlaidų bei valdymo ir kontrolės sistemos veikimo 2009 metais valstybinio audito ataskaita (pagal reglamento (EB) Nr. 1083 / 2006 62 str.), Nr. FA-P80-3-82, Vilnius. 11. Nacionalinė mokėjimo agentūra. (2010). Kaimo plėtros ir žuvininkystės prioriteto priemonių įgyvendinimas. Prieiga per Internetą: http://www.nma.lt/?data=2006-02-22&rub=1078895039&id=1140544243. [Prisijungta: 2011 04 23]. 12. Pollit, Ch., Talbot, C., Caulfield, J., Smullen, A. (2005). Agencies, How Governments do Things through Semi Autonomous organizations. New York: Palgrave Macmillan. 13. Roberts, W. R., Mahoney, L. (2004). Stakeholder conceptions of the corporation: their meaning and influence in acounting research // Business Ethics Quarterly. Vol. 14, Issue 3. 14. Schilling, M. A. (2000). Decades ahead of her time: advancing stakeholder theory through the ideas of Mary Parker Follet // Journal of Management History. Vol. 6, No. 5. 15. Transparency International Lietuvos skyriaus tyrimas. (2006). Europos Sąjungos struktūrinių fondų paramos Lietuvai pasiskirstymo skaidrumas. Europos socialiniai, teisiniai ir ekonominiai projektai. Vilnius: Lietuva. 16. Viešosios politikos ir vadybos institutas. (2007). 2007 2013 m. laikotarpio ES paramos administravimo tvarkos optimizavimo ataskaita., Tyrimo ataskaita, LR Šveitimo ministerija. Straipsnis įteiktas: 2012 03 05 Parengtas publikuoti: 2012 06 11 CONSULTING IN THE PROCESSES OF ADMINISTERING THE EU STRUCTURAL SUPPORT IN LITHUANIA Summary Upon joining the European Union, Lithuania received a possibility to use the support programmes offered to the member states. The EU Structural Funds could be considered to be one of the most important support programmes. Even though this support could bring many benefits to the economic development of the entire country as well as improve the standards pertaining to the quality of life, its administration and adoption has been proved to be quite a challenge which requires competence,
40 experience and creativity. Therefore, many of the support applicants choose external consulting services for the preparation and administration of the projects. The role of advisors and consulting firms in the administration processes of the EU structural support in Lithuania can be considered from several points of view. On the one hand, they can assist inexperienced applicants that seek EU support in preparing complicated technical applications and further project administration. However, on the other hand, advisors are business representatives who are interested in gaining profit and therefore, they may disregard the customers needs and influence the allocation of the EU support as well as distort the very nature of using the EU structural support. The goal of the study is to analyze the role of advisors and consulting firms in the administration processes of the EU structural support and to research their relationship with customers and other stakeholders. The first part presents the theoretical background of consulting services in terms of administration processes of the EU structural support. The main theoretical aspects of the relationship between principal and agent as well as the problems arising from such relationship are analyzed. Also, attention is given to the theoretical analysis of the stakeholders which reveals the relationship network of the EU structural support administration as well as the roles and influence of its participants. The second part offers a qualitative research on the role of consulting in the EU structural support administration processes in Lithuania. The results of the qualitative research show that the advisors and consulting firms that take part in the EU structural support administration processes in Lithuania may distort the nature of the use of the EU structural support. The advisors are business representatives whose activities are difficult to control. They prioritize their own benefits (higher profit margin). As they disregard the direct needs of their customers, the benefits from the EU structural support funds granted to the applicants may be smaller than the profit made by the advisors and consulting firms. Also, to ensure their own interests and to guarantee success for their prepared projects, the advisors and consulting firms keep informal relationships with the representatives of the project implementation institutions, politicians and other stakeholders, due to which the integrity of the adoption of the EU support funds is distorted.